社區(qū)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，居民通過(guò)投票決定社區(qū)事宜。安徽省銅陵市銅官山區(qū)社會(huì)建設(shè)管理辦公室供圖
今年7月初，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(jiàn)》，各省市對(duì)此紛紛出臺(tái)相應(yīng)的貫徹措施。
作為城市基層社會(huì)管理創(chuàng)新的一次有益嘗試，“銅陵模式”是否存在持續(xù)發(fā)展性?有無(wú)可能在全國(guó)推廣實(shí)行?基層社會(huì)管理和建設(shè)又將朝哪方面發(fā)力?近日，本報(bào)記者就這些問(wèn)題專(zhuān)訪了民政部基層政權(quán)司副司長(zhǎng)王金華。
■談問(wèn)題
街道只是個(gè)“二傳手”
街道將大量的工作交給社區(qū)，直接導(dǎo)致居委會(huì)行政化嚴(yán)重。“居委會(huì)成為政府的腿腳，自治的功能大大弱化。”
民政部基層政權(quán)司副司長(zhǎng)王金華說(shuō)，中國(guó)城市的管理層次比較多，一個(gè)市就有市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)，市、區(qū)里布置下來(lái)的任務(wù)，街道轉(zhuǎn)手開(kāi)個(gè)會(huì)，再布置給社區(qū)，街道起的只是個(gè)“二傳手”的作用。
“由于管理層次比較多，人、財(cái)、物到街道這個(gè)層級(jí)基本就下不去了，大都被截留在街道以上了。”王金華說(shuō)，社區(qū)沒(méi)有手段、沒(méi)有服務(wù)資源、沒(méi)有財(cái)力，很多工作難以開(kāi)展，只能往上反映，“上面重視了就能及時(shí)解決，不重視就可能一拖再拖，到最后不了了之。”王金華認(rèn)為，“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”，這是我國(guó)城市管理中一個(gè)長(zhǎng)期存在的最大問(wèn)題。
同時(shí)，街道和社區(qū)的很多功能都重合，街道也具備社區(qū)管理的職能，社區(qū)也具備社區(qū)管理的職能，“但誰(shuí)去做這件事呢?誰(shuí)把這個(gè)事情做實(shí)了?”王金華說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題在過(guò)去始終沒(méi)有分清楚，即使分清楚了也沒(méi)有落實(shí)。
更重要的一點(diǎn)是，由于街道只是個(gè)“二傳手”，大量的工作任務(wù)被交給社區(qū)，直接導(dǎo)致居委會(huì)行政化嚴(yán)重。王金華說(shuō)，按照法律規(guī)定，居委會(huì)是一個(gè)居民自治組織，現(xiàn)在其大量精力卻是放在處理上級(jí)政府和街道辦事處交給的各項(xiàng)任務(wù)，沒(méi)有時(shí)間去組織居民開(kāi)展活動(dòng)、了解基層民意、化解基層矛盾等，“居委會(huì)成為政府的腿腳，自治的功能大大弱化。”
■談應(yīng)對(duì)
撤銷(xiāo)可強(qiáng)化居民自治
“一個(gè)城市管理層次越多，信息失真的可能性就越大。”
王金華介紹，今年4月，民政部組織專(zhuān)家論證，對(duì)銅陵撤銷(xiāo)街道辦的這種做法都非?？隙?，“這是城市管理中革命性的一種變革。”
王金華說(shuō)，一個(gè)城市管理層次越多，信息失真的可能性就越大。銅陵減少了一個(gè)層次后，信息上下互動(dòng)交流更快速了，對(duì)各方面的訴求可以及時(shí)反饋，提高社區(qū)管理服務(wù)的效率。同時(shí)，1954年頒布的《街道辦事處條例》在2009年由全國(guó)人大宣布廢止，“這個(gè)條例廢止后，(撤銷(xiāo)街道辦)在法律上沒(méi)有障礙了。”
王金華說(shuō)，銅陵的改革顯示，居民的自我管理、自治能力通過(guò)強(qiáng)化社區(qū)以后，得到了很大的提升。
王金華表示，社區(qū)是一個(gè)生活共同體，居委會(huì)主要的功能則是組織居民開(kāi)展活動(dòng)、開(kāi)展自治等，居民自治事務(wù)就是要由居民居委會(huì)來(lái)組織落實(shí)。
“銅陵的探索符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和要求。”王金華說(shuō)，特別是目前社會(huì)矛盾凸顯期，老百姓訴求多樣化，讓社區(qū)強(qiáng)大起來(lái)，把社區(qū)的功能和效用發(fā)揮起來(lái)，可以快速地對(duì)居民訴求做出回應(yīng)和解決，把矛盾化解到基層。
■談未來(lái)
今后有望在全國(guó)推廣
銅陵改革最終評(píng)估效果好的話將會(huì)在全國(guó)推廣。街道辦取消是一個(gè)趨勢(shì)，“這是肯定的”。
王金華說(shuō)，安徽銅陵銅官山區(qū)的改革剛剛實(shí)行一年多，全市也是在今年1月開(kāi)始全面跟進(jìn)，有些改革措施還需要進(jìn)一步完善，也需要民政部進(jìn)一步評(píng)估。
民政部將對(duì)銅陵銅官山區(qū)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步觀察、跟蹤，“最終的實(shí)驗(yàn)效果好不好，要看老百姓是不是滿(mǎn)意，是不是肯定這個(gè)做法，這是最關(guān)鍵的。”王金華表示，從目前各方面的反映來(lái)看，改革還是很有成效的，效果也比較明顯。
王金華說(shuō)，居民滿(mǎn)意度需要有一些支撐指標(biāo)，比如辦事是不是方便了，過(guò)去辦事怎么辦的、有哪些環(huán)節(jié)、服務(wù)態(tài)度，環(huán)節(jié)是多了還是少了，服務(wù)態(tài)度好不好等，“居民滿(mǎn)意是一個(gè)主觀方面的感受和評(píng)價(jià)，我們還會(huì)有一些其他方面的評(píng)估指標(biāo)，比如工作任務(wù)的完成情況、跟居民聯(lián)系情況等。”
王金華透露，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作中，民政部負(fù)有重要職責(zé)，目前也正在研究貫徹落實(shí)的措施，銅陵試驗(yàn)也是其中的一個(gè)方面。
王金華同時(shí)表示，目前貴州省的貴陽(yáng)全市、湖北省的黃石市一個(gè)區(qū)也在試點(diǎn)撤銷(xiāo)街道辦的工作，各地做法在改革的具體細(xì)節(jié)上可能會(huì)有差別，但主要的思想就是減少管理層次，優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，提高管理效率，強(qiáng)化社區(qū)的功能，把管理中心下移到社區(qū)，使社區(qū)管理到人、到物、到事、到位。
“我們會(huì)在對(duì)銅陵改革效果評(píng)估總結(jié)的基礎(chǔ)上，再?zèng)Q定是不是推廣，畢竟上升到民政部層面，影響的就不是一個(gè)省一個(gè)市，而是涉及到全國(guó)整個(gè)管理層次架構(gòu)的一個(gè)改革，還是要非常慎重的。”王金華表示，如果最終評(píng)估效果好的話將會(huì)在全國(guó)推廣，但街道辦取消是一個(gè)趨勢(shì)，“這是肯定的。”
北京石景山“基層政改”模式走樣
“街道”變“社區(qū)”改革模式暴露三大瓶頸
社會(huì)建設(shè)，被視為解決一系列社會(huì)沖突和問(wèn)題的良藥。就北京而言，創(chuàng)新社會(huì)管理，推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，同樣已是箭在弦上，北京市政府目前正就此制定有關(guān)具體政策措施。
本專(zhuān)題將從基層治理、社會(huì)組織、公眾參與及村務(wù)改革等幾大方面入手，聚焦北京社會(huì)建設(shè)核心層面亟待解決的議題，全景呈現(xiàn)本市社會(huì)建設(shè)缺陷度，以期為相關(guān)政策的出臺(tái)提供現(xiàn)實(shí)參考和民意驅(qū)動(dòng)。今天推出系列報(bào)道之一。
從北京街道制到社區(qū)制的城市基層治理模式探索中，石景山魯谷社區(qū)曾充當(dāng)了先鋒。“街道變社區(qū)”為核心的類(lèi)“大部制”改革被推廣到石景山多個(gè)街道。
但歷經(jīng)了“七年之癢”后，就在上個(gè)月，石景山區(qū)委辦向轄區(qū)內(nèi)除魯谷外的8個(gè)街道下發(fā)了通知，就街道職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制進(jìn)行調(diào)整。這意味著，沿襲魯谷模式而來(lái)的基層治理改革，遇到了麻煩。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，魯谷模式本身在運(yùn)行中也出現(xiàn)了嚴(yán)重走樣，幾近擱淺。
本市“基層政改”，前路坎坷未卜。
◎發(fā)軔
被逼出來(lái)的改革
作為全市唯一一個(gè)“街道級(jí)”社區(qū)，魯谷從成立之初便承擔(dān)了北京市城市基層管理體制綜合改革試水的重任。
2003年7月18日，北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)正式成立，遵循“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的模式。
魯谷社區(qū)的元老級(jí)人物鄭麗(化名)記得，當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)是，伴隨城市化進(jìn)程，石景山區(qū)原八寶山地區(qū)的人口急劇膨脹，八寶山街道辦事處管理壓力“爆棚”。為此，石景山區(qū)決定增設(shè)魯谷街道辦事處。
當(dāng)時(shí)催生改革的現(xiàn)實(shí)難題是，街道承擔(dān)了大量的責(zé)大權(quán)小甚至是有責(zé)無(wú)權(quán)的職責(zé)，致使政府部門(mén)與街道之間職責(zé)不清、條塊關(guān)系混亂、運(yùn)行機(jī)制不暢，政府錯(cuò)位、越位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府的公共管理和社會(huì)服務(wù)職能難以到位。
經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，石景山?jīng)Q定不再克隆老的街道辦事處，而是下決心進(jìn)行街道管理體制改革，建設(shè)全新模式的魯谷社區(qū)。
“街道”變“社區(qū)”——進(jìn)行社區(qū)行政管理體制改革就成了現(xiàn)實(shí)的選擇。
瘦身、減負(fù)、自治，鄭麗將魯谷改革概括為這三項(xiàng)內(nèi)容。通過(guò)改革，魯谷將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由傳統(tǒng)街道的17個(gè)科室，改為“三部一室”，機(jī)構(gòu)數(shù)量減少了73%;當(dāng)時(shí)北京市同等規(guī)模的街道一般在90人左右，魯谷在公務(wù)員編制人數(shù)上，減少為39人。
“人員的精簡(jiǎn)，前提是街道這只‘筐’的減負(fù)。”鄭麗說(shuō)。根據(jù)最初的制度設(shè)計(jì)，魯谷將勞動(dòng)監(jiān)察、居民私房翻建審批、殯葬管理執(zhí)法等職能進(jìn)行了剝離，歸還給區(qū)有關(guān)職能部門(mén)。同時(shí)撤科設(shè)所，將專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)又相對(duì)獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)科撤銷(xiāo)，由區(qū)統(tǒng)計(jì)局垂直領(lǐng)導(dǎo)，向魯谷派駐統(tǒng)計(jì)事務(wù)所。將城管分隊(duì)原雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改為職能部門(mén)垂直領(lǐng)導(dǎo);還把社會(huì)人員高考工作歸位于區(qū)教委，將過(guò)去由政府直接管理的文教體衛(wèi)等部分社會(huì)事務(wù)交給社區(qū)民主自治組織和社團(tuán)組織承接等。
改革之初，魯谷要實(shí)行“條專(zhuān)到底”。
在鄭麗看來(lái)，魯谷改革中，獨(dú)具特色的莫過(guò)于成立了全市首家“街道”層面的社區(qū)代表會(huì)議，當(dāng)時(shí)選舉產(chǎn)生了社區(qū)代表233名，并由駐區(qū)知名人士和居民代表37人組成了魯谷社區(qū)委員會(huì)，下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)——社區(qū)委員會(huì)辦公室。居民自治組織在“街道”層次上進(jìn)行民主自治，把過(guò)去由政府直接管理的部分社會(huì)事務(wù)交給了社區(qū)自治和社團(tuán)組織，希望由此甩掉政府的部分職能，真正成為自治組織。
當(dāng)時(shí)有評(píng)論稱(chēng)此舉仿佛“基層民主自治的春風(fēng)拂過(guò)”。
在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，當(dāng)時(shí)魯谷進(jìn)行了“三部一室”的改革。包括黨群工作部——履行原街道黨工委職能;社區(qū)事務(wù)部——履行原街道民政、計(jì)生職能及勞動(dòng)、文教體衛(wèi)的行政協(xié)調(diào)職能;城市管理部——承擔(dān)原街道城建科和綜合治理辦公室的職能;綜合辦公室——為原街道工委辦、行政辦、財(cái)政科、監(jiān)察科的綜合機(jī)構(gòu)，并履行其全部職能。
這一機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，在隨后的2004年，開(kāi)始逐步在石景山全區(qū)街道推廣。
◎現(xiàn)狀
街道機(jī)構(gòu)“合”了又“分”
其他街道向魯谷學(xué)習(xí)后，街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置仿效了魯谷的“合”，但最近記者了解到，各街道的結(jié)構(gòu)設(shè)置又改回原來(lái)的“分”。
今年以來(lái)，石景山幾次召開(kāi)會(huì)議，就全區(qū)所有街道辦事處主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制改革進(jìn)行討論。某街道人員透露的情況和記者了解的情況一樣，單從機(jī)構(gòu)設(shè)置上，改革的指向是從“魯谷時(shí)代”的“合”，改回原來(lái)的“分”。
召開(kāi)會(huì)議時(shí)，曾經(jīng)試水的魯谷卻未被要求參與上述會(huì)議。機(jī)構(gòu)設(shè)置重新“拆分”的文件發(fā)放，也不包括魯谷社區(qū)。
有知情人士稱(chēng)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，作為北京唯一的一個(gè)街道級(jí)社區(qū)，魯谷的大旗需要繼續(xù)扛，改革需要繼續(xù)摸索、探索。
本市“基層政改”，前路坎坷未卜。
◎瓶頸
破冰試點(diǎn)遇“三座大山”
“下改，上不改，運(yùn)行怎么可能順暢?”總結(jié)堅(jiān)持了八年的改革，鄭麗說(shuō)，“改革已經(jīng)遇到了瓶頸。”
瓶頸1減負(fù)后任務(wù)翻番
曾經(jīng)為減負(fù)而進(jìn)行工作任務(wù)剝離，但魯谷在八年間職能“翻番增加”。更多的業(yè)務(wù)工作派下來(lái)，讓鄭麗和同事們只能“跟著任務(wù)跑，圍著考核轉(zhuǎn)”。
2003年，魯谷承擔(dān)的行政職能約368個(gè)小項(xiàng)，但在魯谷體制改革中最初只剝離、轉(zhuǎn)出、整合了其中的28小項(xiàng)，僅占街道實(shí)際承擔(dān)職能的極少數(shù)。即便是已調(diào)整的28項(xiàng)職能中仍有部分并未徹底剝離。
轉(zhuǎn)出的18項(xiàng)職能，只是從社區(qū)的行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)入了社區(qū)所屬的事業(yè)單位，對(duì)外仍由魯谷社區(qū)行政事務(wù)管理中心負(fù)全責(zé)，總體上的工作任務(wù)和上級(jí)考核并未實(shí)質(zhì)減少，大部分的職能剝離只是“從左手換到右手”。
即使在職能調(diào)整的項(xiàng)目中，鄭麗也發(fā)現(xiàn)很多調(diào)整在現(xiàn)實(shí)中根本無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。比如計(jì)劃生育方面，改革時(shí)提出兩項(xiàng)職能調(diào)整方案，要將“地區(qū)人口學(xué)校的指導(dǎo)工作由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心負(fù)責(zé)”，“計(jì)劃生育技術(shù)指導(dǎo)工作由區(qū)衛(wèi)生局負(fù)責(zé)”，但實(shí)際上由于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心沒(méi)有相應(yīng)機(jī)構(gòu)，而區(qū)衛(wèi)生局又沒(méi)有計(jì)劃生育技術(shù)指導(dǎo)職能，所以最后根本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。
如此，新體制運(yùn)行以來(lái)，有的職能雖然按照改革方案進(jìn)行了轉(zhuǎn)出，但由于區(qū)有關(guān)職能部門(mén)現(xiàn)行體制并未相應(yīng)與之銜接，導(dǎo)致部門(mén)職能翻番，使這些已經(jīng)轉(zhuǎn)出的職能又重新由社區(qū)事務(wù)部直接包攬承擔(dān)。
“當(dāng)時(shí)單純按照簡(jiǎn)單的工作對(duì)口、按‘塊’劃分進(jìn)行職能調(diào)整歸位，沒(méi)有考慮到‘條’對(duì)‘塊’的制約。”鄭麗認(rèn)為，這是導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行中一些職能剝離停滯或翻番的主要原因。
瓶頸2瘦身后身量反彈
除了轉(zhuǎn)出職能復(fù)歸、翻番，隨著社會(huì)公共服務(wù)職能需求的增加，2008年奧運(yùn)會(huì)開(kāi)始后對(duì)城市管理標(biāo)準(zhǔn)的提高，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、流動(dòng)人口管理、應(yīng)急指揮等許多新的職能陸續(xù)進(jìn)入街道層面。
實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，社區(qū)各部門(mén)職責(zé)大量增加。鄭麗和同事們一人兼數(shù)職，一人對(duì)數(shù)口。
以文教體衛(wèi)工作為例，最多的時(shí)候曾經(jīng)2名工作人員上對(duì)文委、教委、科委、科協(xié)、衛(wèi)生局、政府教育督導(dǎo)室、人大教科文辦公室、農(nóng)委、體育局、區(qū)文明辦、區(qū)語(yǔ)委辦、區(qū)校外辦、區(qū)社區(qū)學(xué)院、區(qū)疾控中心、紅十字會(huì)等15個(gè)局處單位。
再加上魯谷社區(qū)與小街道相比，轄區(qū)面積大、人口多，在這種情況下，實(shí)際上當(dāng)初的瘦身出現(xiàn)了反彈。八年間，雖然魯谷的行政編制增加不明顯，但事業(yè)編制則出現(xiàn)猛增，從當(dāng)初的十幾個(gè)人，增加到如今的40多人。鄭麗記得，過(guò)去魯谷社區(qū)剛成立的時(shí)候處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是6人，現(xiàn)在12個(gè)了，“跟別的街道一樣了。”
盡管如此，魯谷社區(qū)同其他同等規(guī)模的街道相比，行政編制還是少的，有消息說(shuō)上級(jí)部門(mén)在考慮增加編制。
瓶頸3自治與行政難分
魯谷社區(qū)的另外一位元老級(jí)人物譚華(化名)記得，獨(dú)具特色的魯谷社區(qū)代表會(huì)議，在設(shè)計(jì)之初，定位既是一個(gè) “地區(qū)小人大”，又是一個(gè)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治組織。但譚華發(fā)現(xiàn)要做到“人大和自治”兼顧在實(shí)踐中困難重重。
“當(dāng)初的設(shè)想，這個(gè)自治組織要有決策權(quán)。”但實(shí)際上操作了大概一年時(shí)間左右，“決策”就再也不提了，改為“政府的輔助和幫手”。
譚華說(shuō)，如果進(jìn)行對(duì)比，人大代表的權(quán)力是人民賦予的，社區(qū)代表的權(quán)力是社區(qū)居民賦予的。盡管模式相仿，但能量根本無(wú)法同日而語(yǔ)。
“比如人大有對(duì)政府財(cái)政的審批權(quán)，社區(qū)能有嗎?我們的財(cái)政是靠上級(jí)批的，就連我們也拿著政府的工資。”譚華說(shuō)，這與國(guó)外自治組織的資金獨(dú)立有根本的不同。
限于目前代表的參政素質(zhì)水平，會(huì)議中常常出現(xiàn)“自說(shuō)自話”的現(xiàn)象。某小區(qū)門(mén)前有個(gè)蔬菜攤，該小區(qū)的人認(rèn)為擾民，要求政府轟走。但稍遠(yuǎn)一點(diǎn)的小區(qū)居民認(rèn)為轟走了買(mǎi)菜不方便。“如果不能基于大多數(shù)人的公共利益，而是從自身利益出發(fā)，決策在實(shí)際操作中很難實(shí)現(xiàn)平衡。”
沒(méi)有上級(jí)主管，也沒(méi)有橫向參考。譚華說(shuō)她和同事感到困惑——“真想去哪兒學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)”。
當(dāng)然，從最初的設(shè)計(jì)考量看，社區(qū)代表對(duì)社區(qū)各項(xiàng)工作的參與、對(duì)政府行政部門(mén)的監(jiān)督，還有暢通民意的訴求渠道這些目的都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了。
最明顯的是便民工程的選擇上。“政府有時(shí)候是一廂情愿的。”譚華說(shuō)，通過(guò)社區(qū)代表會(huì)議，政府能夠知道居民生活中真正需要的是修路、裝晾衣桿還是添石桌石凳。哪些呼聲高，哪些比較急，政府的注意力就要往哪邊傾斜。
總結(jié)八年改革經(jīng)驗(yàn)，鄭麗認(rèn)為改革瓶頸的癥結(jié)所在是“下變上不變”。
撤銷(xiāo)街道辦的銅陵試水
為全國(guó)首個(gè)市級(jí)試點(diǎn)城市 區(qū)級(jí)政府直接服務(wù)社區(qū)
街道辦，一個(gè)在我國(guó)存在了50多年的行政機(jī)構(gòu)，近日，徹底退出安徽省銅陵市市民的生活。
一年前，銅陵市主城區(qū)銅官山區(qū)率全國(guó)之先，試點(diǎn)撤銷(xiāo)街道辦事處，社區(qū)事務(wù)實(shí)行居民自我管理。目前，整個(gè)銅陵市已開(kāi)始推行銅官山區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)，在全市全面撤銷(xiāo)街道辦，銅陵市也因此成為我國(guó)第一個(gè)全部撤銷(xiāo)“街道”的地級(jí)市。
今年7月底，銅官山區(qū)被民政部列為“全國(guó)社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”，其改革模式也被總結(jié)為“銅陵模式”。隨著銅陵改革的被認(rèn)可，“銅陵模式”也即將在安徽省全省范圍內(nèi)推廣開(kāi)來(lái)。
1
撤銷(xiāo)街道辦建大社區(qū)
8月17日上午8點(diǎn)半，銅陵市銅官山區(qū)金口嶺社區(qū)黨工委書(shū)記余良清巡查完社區(qū)的衛(wèi)生保潔情況后，回到辦公室開(kāi)始一天的工作。
9點(diǎn)不到，他接到3個(gè)居民反映社區(qū)事務(wù)的電話，一個(gè)居民反映路燈不亮，2名居民咨詢(xún)志愿者上門(mén)為空巢老人和殘疾人上門(mén)服務(wù)的事情。
路燈壞了，按照以前的做法，余良清需把情況匯報(bào)到街道，街道再聯(lián)系區(qū)里相關(guān)主管部門(mén)來(lái)解決，“維修人員來(lái)修要等幾天，也可能不了了之。”
但現(xiàn)在，余良清已不用匯報(bào)，而是直接打電話給路燈的主管部門(mén)——區(qū)建設(shè)局。9點(diǎn)20分左右，余良清接到居民反饋說(shuō)，已經(jīng)有修理員到了現(xiàn)場(chǎng)，正在修理路燈。
這個(gè)改變得歸因于2010年7月，這個(gè)月，銅陵市銅官山區(qū)走出了舉國(guó)之先的一步——大膽撤銷(xiāo)了全區(qū)6個(gè)街道辦事處，將原49個(gè)社區(qū)合并為18個(gè)大社區(qū)。
作為全國(guó)第一個(gè)吃螃蟹的城區(qū)，銅陵市銅官山區(qū)撤銷(xiāo)街道辦的社區(qū)管理體制改革一直默默無(wú)聞，但大刀闊斧，毫不遲疑。
從2010年7月召開(kāi)全區(qū)動(dòng)員大會(huì)，8月19日，銅官山區(qū)的6個(gè)街道辦就已被18個(gè)新社區(qū)替代。當(dāng)年9月初，新社區(qū)的人員全部到位，開(kāi)始正式運(yùn)作，區(qū)里的事務(wù)直接與社區(qū)對(duì)接，再無(wú)須經(jīng)過(guò)街道。
“為這個(gè)改革，我們從2009年就開(kāi)始準(zhǔn)備。”銅官山區(qū)區(qū)委書(shū)記王綱根說(shuō)，原來(lái)社區(qū)居委會(huì)的人員構(gòu)成多為下崗再就業(yè)人員、退休人員，他們確實(shí)為社區(qū)從無(wú)到有、從小到大發(fā)揮了作用，但過(guò)去單純簡(jiǎn)單的服務(wù)已經(jīng)不能適應(yīng)老百姓日益增長(zhǎng)的需要，“社區(qū)綜合管理體制和機(jī)制必須不斷創(chuàng)新。”
2
層級(jí)減少辦事效率提高
撤銷(xiāo)街道，成立大社區(qū)，減少管理層級(jí)，加強(qiáng)基層力量和居民自治，這是銅陵改革的大體方向。
哪些是屬于社區(qū)的職能，哪些是政府的職能，在這次改革中都得到了明確。王綱根說(shuō)，原街道職能下放的一個(gè)原則是，“涉及到為老百姓服務(wù)的職能全部下放到社區(qū)，社區(qū)層面現(xiàn)在的主要任務(wù)就是為社區(qū)居民服務(wù)。”
改革后，街道原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能收歸區(qū)級(jí)職能部門(mén)，而社會(huì)管理、服務(wù)事務(wù)等職能全部下放到了社區(qū)，居民在社區(qū)就可直接辦理民政社保、計(jì)劃生育、綜合治理等事務(wù)。
整合后的新社區(qū)，設(shè)置社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心，前者主要承擔(dān)社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)，社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)對(duì)居民的事項(xiàng)實(shí)行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。居委會(huì)則還原自治功能，組織居民開(kāi)展各類(lèi)活動(dòng)。
銅官山區(qū)政府要求，涉及居民服務(wù)的事情，社區(qū)可直接與區(qū)里相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)系，區(qū)里職能部門(mén)必須快速做出反饋。同時(shí)，為了不給社區(qū)增負(fù)，經(jīng)銅官山區(qū)各職能部門(mén)組織的“聯(lián)席會(huì)議”討論后，一些事務(wù)才能下放到社區(qū)，不適合社區(qū)做的，區(qū)里職能部門(mén)自己來(lái)完成。
“少了街道這個(gè)層級(jí)，辦事效率大大提高。”余良清說(shuō)，社區(qū)有權(quán)直接與區(qū)里職能部門(mén)互動(dòng)，對(duì)問(wèn)題的處理解決快了不是一點(diǎn)點(diǎn)。
銅官山區(qū)的居民感受尤為明顯。“以前辦個(gè)低保，跑完社區(qū)跑街道，中間審批要等20多天。”居民石俊才說(shuō)，現(xiàn)在辦低保到社區(qū)，社區(qū)直接把材料報(bào)給民政局，10天就可辦完，辦老齡證更是比以前省去將近20天。
更重要的是，街道取消后，經(jīng)費(fèi)也得以向社區(qū)傾斜。在改革前，銅官山區(qū)每個(gè)小社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)只有3萬(wàn)左右，改革后每個(gè)社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)在30萬(wàn)—65萬(wàn)不等。“居委會(huì)有了為民服務(wù)的手段和措施，有資金、有人員可以直接支配，而這在過(guò)去僅靠居委會(huì)是很難執(zhí)行的。”
金口嶺社區(qū)黨工委書(shū)記余良清說(shuō)，這些經(jīng)費(fèi)使得社區(qū)可以放開(kāi)手腳，組織居民開(kāi)展自治、文體等各類(lèi)活動(dòng)。
3
大事小事居民開(kāi)會(huì)就能決定
在居民們看來(lái)，現(xiàn)在居民對(duì)社區(qū)的事能提意見(jiàn)了，“一有事社區(qū)經(jīng)常開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，我們的意見(jiàn)還挺管事。”64歲的居民陳孝忠說(shuō)，撤銷(xiāo)街道辦后， 社區(qū)比以前民主多了。大到政府的項(xiàng)目建設(shè)，小到居民養(yǎng)雞養(yǎng)狗，“社區(qū)都能保證讓我們居民來(lái)決定。”
一個(gè)顯著的例子是，因?yàn)榫用穹磳?duì)，銅陵市一個(gè)市級(jí)選礦廠項(xiàng)目被叫停。該項(xiàng)目是銅陵市政府通過(guò)招商引資近2個(gè)億而來(lái)，擬在銅官山區(qū)螺螄山社區(qū)轄區(qū)內(nèi)擴(kuò)建一個(gè)日產(chǎn)500噸的選礦廠。
銅官山區(qū)社會(huì)建設(shè)辦公室在螺螄山社區(qū)召開(kāi)了多次聽(tīng)證會(huì)，“居民們認(rèn)為礦產(chǎn)項(xiàng)目對(duì)社區(qū)居民的生產(chǎn)生活有影響，所以反對(duì)建這個(gè)項(xiàng)目。”該辦公室主任畢茂東說(shuō)，在了解情況后，市里親自召開(kāi)了螺螄山社區(qū)居民代表聽(tīng)證會(huì)，充分了解居民的意見(jiàn)后，最終銅陵市停掉了這個(gè)項(xiàng)目。
事實(shí)上，按照銅官山區(qū)區(qū)委書(shū)記王綱根的說(shuō)法，突出居民自治也正是改革中力求突破的方向。
此次改革中，社區(qū)居委會(huì)下設(shè)若干個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，比如調(diào)解委員會(huì)、文體委員會(huì)等，居委會(huì)下設(shè)居民小組，小組下設(shè)樓棟長(zhǎng)，及時(shí)收集居民的意見(jiàn)，并向上反映。
銅官山區(qū)區(qū)委書(shū)記王綱根說(shuō)，按過(guò)去的習(xí)慣，社區(qū)有什么事，街道、居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)坐在辦公室開(kāi)個(gè)會(huì)就決定了， “但現(xiàn)在只要是涉及到老百姓利益的事情，社區(qū)都要最大程度地遵照老百姓的選擇，讓老百姓參與進(jìn)來(lái)自主決定。”
王綱根說(shuō)，銅官山區(qū)居民自治的制度體系已經(jīng)基本建設(shè)完成，現(xiàn)在最重要的是社區(qū)班子成員要轉(zhuǎn)變思維方式，老百姓的自治理念也需要提高。
“要完全達(dá)到自治還需要一個(gè)過(guò)程，但社區(qū)自治是基層社會(huì)管理改革的一個(gè)方向。”王綱根說(shuō)，社會(huì)管理改革到了一定程度，必須要自治，這是必然的趨勢(shì)。
4
人員分流安置曾是最大阻力
在此次改革中被撤銷(xiāo)的6個(gè)街道，共涉及196名工作人員，這些人中包含公務(wù)員、事業(yè)編制人員以及聘用人員，這次改革，毫無(wú)疑問(wèn)涉及到這196名工作人員的切身利益。
原來(lái)街道的這些人去哪?怎么去?“這是我們?cè)诟母镏凶铌P(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，可以說(shuō)是改革最大的阻力，也是改革能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。” 銅官山區(qū)區(qū)委書(shū)記王綱根說(shuō)。
銅官山區(qū)最終給出的解決辦法是，所有人身份不變、職級(jí)不變、待遇不變，全部一視同仁分流到基層。“要讓人員和資源都下沉到社區(qū)。”王綱根說(shuō)，沒(méi)有一個(gè)人到區(qū)級(jí)部門(mén)，大家之間就不可能有攀比，心理壓力也會(huì)小很多。
為妥善安置人員，原來(lái)的6個(gè)街道黨工委專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)人員分流。如何讓人員分流到合適的單位?銅官山區(qū)社區(qū)建設(shè)辦主任畢茂東介紹，每個(gè)人都實(shí)行雙向選擇，“自己想到哪個(gè)社區(qū)去，就填一個(gè)‘志愿’，再由各個(gè)社區(qū)來(lái)選擇人員。”
畢茂東說(shuō)，填志愿一般鼓勵(lì)就近原則，住在哪個(gè)地方，就鼓勵(lì)填哪個(gè)社區(qū)，“或者你認(rèn)為哪個(gè)社區(qū)主任比較有能力，也可以選擇。”在分配中，會(huì)最大程度地滿(mǎn)足個(gè)人意愿，“也有社區(qū)不愿意要的人員，原街道黨工委就負(fù)責(zé)調(diào)配協(xié)調(diào)。”
除此之外，銅官山區(qū)還在區(qū)級(jí)部門(mén)號(hào)召機(jī)關(guān)干部報(bào)名下社區(qū)，雙向挑選了6名優(yōu)秀干部，來(lái)加強(qiáng)基層社區(qū)的建設(shè)力量。“這樣，分流人員下到社區(qū)后，心理上可能更能接受。”
金口嶺社區(qū)黨工委書(shū)記余良清正是區(qū)政府從區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)挑選的6名優(yōu)秀干部之一，此前他是銅官山區(qū)區(qū)委政法委副書(shū)記。在機(jī)關(guān)時(shí)，余良清每日的工作按部就班，平穩(wěn)有序，“現(xiàn)在每天面對(duì)眾多居民，每天的事情都不一樣。”
“下到基層，最重要的是轉(zhuǎn)變觀念。”王綱根說(shuō)，原來(lái)是有事直接叫社區(qū)來(lái)開(kāi)會(huì)，但現(xiàn)在要直接面對(duì)社區(qū)居民，除了改變觀念，包括工作方法、方式都要進(jìn)行調(diào)整。
■新聞延伸
安徽開(kāi)始推廣銅陵模式
今年1月，銅陵市在總結(jié)銅官山區(qū)的經(jīng)驗(yàn)后，開(kāi)始推廣銅官山區(qū)經(jīng)驗(yàn)，在全市大規(guī)模撤銷(xiāo)街道辦，至今年8月底，改革工作已基本完成。
今年4月26日，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司邀請(qǐng)中組部、全國(guó)人大，部分專(zhuān)家、學(xué)者以及河南、湖北、貴州等省有關(guān)單位聚集銅陵，對(duì)銅官山區(qū)撤銷(xiāo)街道辦的綜合體制改革運(yùn)行進(jìn)行論證。
民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)詹成付在會(huì)上表示，銅官山區(qū)的改革為全國(guó)提供了第一個(gè)在城區(qū)范圍內(nèi)全面改革街道辦事處體制的樣板。盡管銅官山區(qū)的改革還有很多問(wèn)題需要完善，但是，“方向是正確的”。
7月29日，安徽省召開(kāi)全省社區(qū)綜合管理體制改革現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，對(duì)銅陵社區(qū)綜合管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)和做法予以總結(jié)推廣。
同樣是在這個(gè)會(huì)議上，民政部副部長(zhǎng)姜力正式宣布，將銅陵市銅官山區(qū)納入“全國(guó)社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”，銅官山區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)被總結(jié)為“銅陵模式”，這也是全國(guó)范圍內(nèi)唯一一家社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。
銅陵市市委副書(shū)記張?jiān)婪逭f(shuō)，銅陵市改革的方向是向下的，資源也是向基層配置的，但是在居民的滿(mǎn)意度上，應(yīng)該說(shuō)還不能完全實(shí)現(xiàn)原來(lái)設(shè)定的目標(biāo)，“在居委會(huì)功能的建立和發(fā)揮上，在社區(qū)社會(huì)組織的作用和地位上，還有進(jìn)一步探索的空間。”
按照民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)詹成付的說(shuō)法，“銅陵模式”除了要進(jìn)一步深化居民自治外，還有待進(jìn)一步理順市與城區(qū)之間的權(quán)責(zé)，避免因壓力型體制使社區(qū)承受重負(fù)。
基層治理改革 需注重先行設(shè)計(jì)
本報(bào)特約評(píng)論員 喬子鯤
今天改革的環(huán)境、時(shí)代條件和任務(wù)已經(jīng)與改革開(kāi)放初起時(shí)大不相類(lèi)。時(shí)移勢(shì)易，改革方式如果一成不變，焉有改得下去之理?
改革開(kāi)放已推進(jìn)30多年，那種開(kāi)辟一個(gè)試驗(yàn)區(qū)允其“大膽地試大膽地闖”的傳統(tǒng)方式，正日益遭遇強(qiáng)大的“體制壁壘”。在一定意義上說(shuō)，北京推進(jìn)街道變社區(qū)改革探索遇到的“魯谷困境”，正是這一傳統(tǒng)方式日漸式微的一種折射。
8年前，北京石景山區(qū)的街道魯谷變成社區(qū)魯谷。“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”模式不可謂不好;“瘦身、減負(fù)、自治”用意不可謂不佳;由傳統(tǒng)街道17個(gè)科室改為“三部一室”、公務(wù)員編制人數(shù)從90人減少至39人的效果不可謂不顯著。然而8年過(guò)去，說(shuō)是改革遭遇“瘦身、減負(fù)、自治”三大瓶頸，實(shí)則改革新路不通，復(fù)回原路。云為“魯谷社區(qū)”，實(shí)則和其他街道辦沒(méi)什么兩樣。
改革出現(xiàn)“魯谷困境”并不稀奇，不少類(lèi)似的改革有類(lèi)似的曲折。這類(lèi)改革，仍然采取傳統(tǒng)方式。大抵有一個(gè)改革新理念，定下一個(gè)大致改革目標(biāo)，其他的就由試驗(yàn)者自己去試。如此改革陷入困境實(shí)屬必然，因?yàn)榻裉旄母锏沫h(huán)境、時(shí)代條件和任務(wù)已經(jīng)與改革開(kāi)放初起時(shí)大不相類(lèi)。時(shí)移勢(shì)易，改革方式如果一成不變，焉有改得下去之理?
在一定意義上說(shuō)，當(dāng)初改革更多的是沖破思想禁錮。所謂思想一解放天地頓寬，誰(shuí)都不清楚怎么干的情況下，與其坐而爭(zhēng)，不如起而行，摸著石頭過(guò)河，要緊的是先過(guò)去再說(shuō)。今天的改革進(jìn)入深水區(qū)，涉及的是利益、體制、理念等深層次問(wèn)題，改革的難度要比當(dāng)初復(fù)雜得多。仍然用試和闖的法子，當(dāng)然就攻不破壁壘。
試和闖的法子不管用，管用的是“改革設(shè)計(jì)”。也就是先把改革面臨的疑點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題統(tǒng)統(tǒng)擺出來(lái)，逐一針對(duì)并找準(zhǔn)解決之道。當(dāng)有了比較完善而科學(xué)的總體改革設(shè)計(jì)之后，再付諸實(shí)踐，問(wèn)題、難題以及阻力等都沒(méi)有那么大。在實(shí)際執(zhí)行中當(dāng)然還會(huì)遇到一些新的問(wèn)題，但不會(huì)傷及改革根本和大局，針對(duì)新問(wèn)題找到新辦法就可以了。這種先行設(shè)計(jì)的改革方式也許步子會(huì)慢一點(diǎn)，但實(shí)施了就會(huì)往前走，停下來(lái)或者陷入困境的可能性就比較小。
北京的魯谷社區(qū)陷入困境，原因就在于沒(méi)有很好地回答與上級(jí)部門(mén)的職能銜接、如何因應(yīng)公共服務(wù)需求變化、如何厘清自治與行政界線等問(wèn)題。你的職能變了，上級(jí)部門(mén)職能沒(méi)有變，指派了任務(wù)你干還是不干?把與上下左右各方的銜接理順了，把自身的工作理念、思路和方法建樹(shù)了，“魯谷困境”或能變成“魯谷樣本”。
