博弈國家公園
“保護與利用的平衡，是一個整體的平衡，大范圍內(nèi)的平衡。不是一個地方既保護也利用，有可能是這個地方保護、那個地方利用。它涉及到地域公平的問題，涉及到保護地老百姓的利益，只有國家可以協(xié)調(diào)這個事”
文/《瞭望》新聞周刊記者溫泉
目前，國家發(fā)展和改革委員會正在牽頭研究建立國家公園體制的思路，制定試點方案。
據(jù)有關(guān)人士透露，國家發(fā)改委已于5月開始召集相關(guān)部委和專家學(xué)者進行過多次討論。
這項工作并不輕松。新中國成立60多年來，已經(jīng)大致形成了九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系，其總面積占國土面積的近20%。在十八屆三中全會作出“建立國家公園體制”的決定之前，這些自然和文化遺產(chǎn)地的管理權(quán)限，分散在相關(guān)各部門和各地方政府。“國家公園體制”的建立，或?qū)⑷嫔罨母锲涔芾矸绞健?/p>
雖然國家發(fā)改委的工作一直在低調(diào)進行，但是在全國多地，關(guān)于建立國家公園的競爭已然拉開帷幕。
爭搶“國家公園”
今年年初，湖北省提出支持神農(nóng)架等地創(chuàng)建國家公園；湖南省張家界國家森林公園提出要建設(shè)一流國家公園；西藏也稱將于今年開展國家公園建設(shè)試點，爭取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷、納木錯、瑪旁雍措納入國家公園建設(shè)試點范圍。
地方熱情升溫的背后，不乏部門競爭色彩。今年年初，湖北省林業(yè)廳向國家林業(yè)局遞交申請，請求將湖北列為國家公園建設(shè)試點省。西藏提出建設(shè)國家公園試點的消息，則來源于西藏自治區(qū)環(huán)境保護廳。
國務(wù)院職能部門層面的行動也已開始。
國家林業(yè)局書面答復(fù)本刊記者稱，“建立國家公園體制”的要求一提出，國家林業(yè)局便深入云南、湖北、安徽等地積極組織開展系列調(diào)研，國家林業(yè)局局長趙樹叢還親自帶隊深入一線開展專題調(diào)研。4月28日，由國家林業(yè)局、云南省人民政府、世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)聯(lián)合主辦的“國家公園建設(shè)研討會”在昆明召開。同時，國家林業(yè)局在總結(jié)推廣之前在云南的試點經(jīng)驗，并加強向中央報告林業(yè)部門有關(guān)國家公園建設(shè)的工作和設(shè)想，多次與綜合部門匯報溝通，介紹林業(yè)部門開展國家公園試點情況及對國家公園建設(shè)的具體想法。
書面答復(fù)稱，該局也在探索建立國家公園制度標(biāo)準(zhǔn)，并加強宣傳引導(dǎo)，引導(dǎo)人們正確認識和理解國家公園體制建設(shè)問題。
今年5月有媒體披露，根據(jù)國家林業(yè)局《關(guān)于調(diào)整充實國家林業(yè)局林業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，青海省被列入國家公園體制試點范圍。
據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)管理處介紹，住建部組織開展了國家公園體制建設(shè)相關(guān)研究，對美國、英國、德國、澳大利亞、日本、韓國、南非等國家的國家公園和自然保護地體系建設(shè)實踐經(jīng)驗進行了全面總結(jié)，梳理分析了國內(nèi)自然保護地體系的法律依據(jù)、功能定位和工作實踐，研究認為依托國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國家級風(fēng)景名勝區(qū)建立國家公園體制，制度優(yōu)勢更強、實踐基礎(chǔ)更好。
2月17日，住建部在北京組織召開了建立國家公園體制研究座談會，聽取地方和相關(guān)專家的意見和建議，會議認為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國國情，建立具有中國特色的國家公園體制。
4月27日，住建部組織和支持中國風(fēng)景園林學(xué)會舉辦了主題為“我眼中的國家公園”的學(xué)術(shù)沙龍，邀請風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)、自然保護區(qū)等領(lǐng)域的知名專家，就國家公園的界定、定位、體制、保護和管理等方面進行交流討論，為中國國家公園體制建設(shè)建言獻策。
世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)管理處介紹，下一步，住建部還將按照改革要求和任務(wù)分工，會同國家發(fā)改委進一步深化制度、標(biāo)準(zhǔn)等方面的研究，服務(wù)和支撐中央關(guān)于國家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計和改革舉措的組織實施。截至目前，國務(wù)院已設(shè)立國家級風(fēng)景名勝區(qū)225處。
截至發(fā)稿前，環(huán)保部未接受本刊采訪。據(jù)公開新聞報道，今年3月，浙江省的仙居、開化兩縣被環(huán)保部列入國家公園試點，成為全國首批兩個國家公園試點縣。
這樣的競爭早已開始。2006年，云南省迪慶藏族自治州就建立了中國大陸第一個國家公園試點——香格里拉普達措國家公園。2008年6月，國家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省為國家公園建設(shè)試點省。2008年9月，黑龍江湯旺河國家公園獲得環(huán)保部和國家旅游局的批復(fù)開建，這被認為是我國首個獲得國家級政府部門批準(zhǔn)核定建設(shè)的國家公園。2012年，貴州稱將投資3萬億元，打造“國家公園省”，這個計劃依據(jù)的是2012年編制完成的《貴州省生態(tài)文化旅游發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃由貴州省政府、國家旅游局、世界旅游組織聯(lián)合編制。
GDP與管理權(quán)
3月7日，環(huán)保部發(fā)函同意浙江省開化縣開展國家公園試點；同日，開化縣人民政府就印發(fā)了《開化國家公園創(chuàng)建國家4A級旅游景區(qū)實施方案》。
“這樣的方案違背了國家公園的理念?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊對本刊記者說。在他看來，“國家公園”主旨是保護文化和自然遺產(chǎn)，而“旅游景區(qū)”的重點是開發(fā)旅游資源，二者理念不同。
蘇楊認為，中國建立國家公園體制，其意義遠不限于生態(tài)文明建設(shè)，它也是文化建設(shè)的重要內(nèi)容。
蘇楊說，大家耳熟能詳?shù)母枨段业闹袊摹分辛信e的國家象征物也正是長城、黃山等遺產(chǎn)地，其對國家和民族文化的重要意義不言而喻?！昂芏嗟胤秸峙赂揪筒幻靼资裁词菄夜珗@，他們的注意力主要放在爭牌子上?！币驗槎嘁粔K響亮的牌子，就意味著更多的旅游收入和更高的GDP增長。
此前被稱為“國家公園”的項目，確實給地方帶來了可觀的經(jīng)濟效益。云南香格里拉普達措國家公園2006年8月1日試運行后，2007年收入便達到1.05億元。在此之前，被整合進入普達措國家公園的兩個景區(qū)——碧塔海和屬都湖的總收入不過幾千萬。
黑龍江湯旺河國家公園獲得批復(fù)的當(dāng)年，僅門票收入便達到180萬元，是此前一年門票收入的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)的區(qū)長劉學(xué)進向媒體估計，湯旺河區(qū)當(dāng)年的旅游收益可以達到6000萬元。
在國務(wù)院職能部門層面，由于此前中國的自然和文化遺產(chǎn)地的保護工作分散在相關(guān)部門，各部門也在職責(zé)范圍內(nèi)做了許多體制建設(shè)的工作，因此都希望能夠參與到改革當(dāng)中。
根據(jù)蘇楊的研究，我國目前的自然和文化遺產(chǎn)地體系可以劃分為9種類型：自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、文物保護單位、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、A級旅游景區(qū)。
這樣分類依據(jù)三方面的標(biāo)準(zhǔn)：其一，遺產(chǎn)與地域固有的自然或文化特征緊密結(jié)合；其二，評價和管理體系獨立完備(包括設(shè)置和分級標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和管理部門等)，且此類中的大多數(shù)遺產(chǎn)已被納入管理體系，即由獨立的專職機構(gòu)按照條例或部門管理辦法進行日常管理；其三，遺產(chǎn)的價值及其保護利用要求具有本體系的特殊性。
這些遺產(chǎn)地目前有十余個分管部門管理。自然保護區(qū)目前是綜合管理與分部門管理相結(jié)合。環(huán)保部負責(zé)全國自然保護區(qū)的綜合管理，國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護區(qū)。其中，國家林業(yè)局管理的自然保護區(qū)占大多數(shù)。
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