黃風(fēng)，最高人民檢察院專家咨詢委員會委員、北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院國際刑法研究所所長
目前，外逃貪官轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的方式日益多樣化，比如地下錢莊、表面上看起來合法的投資或設(shè)備購買行為等，不仔細(xì)甄別很難發(fā)現(xiàn)。在許多案例中，我們發(fā)現(xiàn)，一些律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所給外逃人員轉(zhuǎn)移資產(chǎn)出謀劃策，再有就是許多貪腐行為都是通過房地產(chǎn)洗錢，所以也應(yīng)該將師事務(wù)所、會計師事務(wù)所和房地產(chǎn)商納入反洗錢義務(wù)機構(gòu)范圍。
今年以來，打擊外逃貪官工作被有關(guān)方面放到了前所未有的重要位置。
1月，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山在中央紀(jì)委三次全會上強調(diào)，要加大國際追逃追贓力度,決不讓腐敗分子逍遙法外,給妄圖外逃的腐敗分子以震懾。3月，最高檢下發(fā)了《關(guān)于進一步加強追逃追贓工作的通知》，要求各級檢察機關(guān)要把追逃追贓工作放到與辦案工作同等重要的位置來對待。同月，在中央紀(jì)委內(nèi)部機構(gòu)調(diào)整中，外事局與預(yù)防腐敗室整合為國際合作局。5月，中央紀(jì)委專門召開中央國家機關(guān)有關(guān)部門國際追逃追贓工作座談會……
我們當(dāng)前在打擊外逃貪官方面取得了哪些成績，又面臨哪些困境？對于外逃貪官，我們?nèi)绾尾拍茏龅教崆邦A(yù)防？日前，最高人民檢察院專家咨詢委員會委員、長期關(guān)注貪官外逃問題的北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院國際刑法研究所所長黃風(fēng)教授，接受了中國青年報記者專訪。
打擊外逃貪官，國際最慣用的做法是引渡
中國青年報：我們在打擊貪官外逃方面做得怎么樣？
黃風(fēng)：近年來，我國在緝捕外逃人員特別是外逃貪官方面的成效不錯，一大批外逃人員被引渡、遣返，許多國家也與我們建立了密切的合作關(guān)系。特別是廈門遠(yuǎn)華特大走私案主犯賴昌星被加拿大政府遣返前后所引起的一系列連鎖效應(yīng)，讓我們在境外追逃方面的工作取得了顯著進展。
中國青年報：打擊外逃貪官，我們通常有什么招兒？
黃風(fēng)：國際最慣用的做法是引渡。目前，我國已經(jīng)與37個國家簽訂了雙邊引渡條約，與周邊國家以及發(fā)達國家的締約速度也明顯加快。在沒有與我國簽訂引渡條約的國家，我們一般采取遣返非法移民的方式來達到境外追逃目的。
在多年實際工作中，我們也總結(jié)出了一系列行之有效的追逃方式，比如勸返。勸返簡單而言就是利用刑事政策、心理戰(zhàn)術(shù)等，最終說服外逃人員回國接受審判。一般情況下，貪官出逃大都是想到國外既逃避處罰又過上他們想象中的優(yōu)越生活?？蓪嶋H上，許多人跑到國外后發(fā)現(xiàn)情況并非如此，有的轉(zhuǎn)移出去的資產(chǎn)被凍結(jié)，有的家屬的移民地位受到威脅，有的還要東躲西藏，不敢公開露面。我們正是利用了外逃人員的這種心理落差，再加之“愿意接受遣返即可認(rèn)定為自首”等一系列刑事政策的誘導(dǎo)，最終成功使外逃人員回國。
外逃人員被勸返回國，典型的例子就是曾涉2005年東北高速失款案的中國銀行黑龍江省分行河松街支行原行長高山。當(dāng)時案發(fā)后，高山攜巨款逃往加拿大，在當(dāng)?shù)厣罹雍喅?。高山最終之所以選擇放棄訴訟、被遣返回國，很大程度上是因為他意識到，如果官司繼續(xù)打下去，不但他的移民身份，就連他家屬的移民身份都可能被剝奪。
最后，如果外逃人員既不能被引渡、遣返，勸返也無效，我們還可以向外逃人員所在地的司法機關(guān)提供外逃人員觸犯當(dāng)?shù)胤傻淖C據(jù)，比如偽造移民身份或者洗錢等，以異地追訴方式，使得外逃人員面臨被遞解出境的法律后果或者迫使其自愿接受遣返。
中國青年報：可是，在許多公眾眼中，我國貪官外逃問題依然嚴(yán)重，打擊力度似乎還是不夠。
黃風(fēng)：這可能有兩方面原因：一方面，相比于那些已經(jīng)被抓回國內(nèi)的貪官，老百姓往往更關(guān)注那些逃出去的貪官，因為這些人更能引起大家的氣憤，對公眾輿論的沖擊力更大；另一方面，現(xiàn)實中需要承認(rèn)的是，仍然有一些重大的貪官外逃案件沒能得到解決，個別“巨貪”仍然逍遙法外。
比如曾任浙江省溫州市副市長、浙江省建設(shè)廳副廳長的楊秀珠，其已被查清的涉案金額高達兩億多元。2003年，他逃往美國，隨后輾轉(zhuǎn)歐洲多個國家躲藏。2005年，他在荷蘭被當(dāng)?shù)鼐酱丁？墒强?0年過去了，盡管我們采取了多種努力，仍未將他追回來。這里面既有我國與荷蘭尚未簽署引渡條約的原因，也折射出我國當(dāng)前在打擊外逃貪官方面所面臨的典型困境。
中國青年報：具體的困境有哪些？
黃風(fēng)：在各國引渡法律中，都有“政治犯罪不引渡”的原則?？墒乾F(xiàn)實中，一些國家面對我國提出的引渡或遣返請求，習(xí)慣于聽信逃犯關(guān)于“回國后可能遭受政治迫害”的辯稱，對于一些犯罪事實已經(jīng)非常清楚的外逃人員，特別是一定級別的外逃官員，既不積極遣返也不給出像樣的理由。
死刑問題是當(dāng)前引渡中的一個難題。由于我國《刑法》中規(guī)定有死刑，于是對于那些堅持“死刑不引渡”原則比較徹底的國家，引渡就存在一定的障礙。
外逃貪官帶走大量資金，但真正被追回的極少
中國青年報：我們經(jīng)常聽到的是哪個貪官被追回來了，但卻很少聽到他所帶出去的錢被追回來。這是為什么？
黃風(fēng)：的確如此。這也反映出我們當(dāng)前在打擊外逃貪官方面所存在的一個嚴(yán)重問題——“重追人，輕追贓”。經(jīng)常認(rèn)為想盡辦法把人弄回來就行了，如果追贓可能影響追人的話，追贓問題可以放一放。這就導(dǎo)致我國外逃貪官帶出去了大量資金，但真正被追回的極少，冰山一角都不到。
實際上，追贓非常重要。外逃貪官轉(zhuǎn)移資產(chǎn)就是為了享受，如果剝奪了他的資產(chǎn)，對他的外逃生活將是直接打擊。而且，許多外逃貪官正是仗著自己轉(zhuǎn)移了大量資金，有雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)，才一直和我國政府或者當(dāng)?shù)卣蚬偎?，對追逃工作設(shè)置阻礙。
當(dāng)然，如今外逃人員轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的手段日漸隱秘，追贓難度越來越大。特別是贓款涉及巨大經(jīng)濟利益，在全球經(jīng)濟不景氣的大背景下，不論哪個國家都不愿意將已經(jīng)流入的資產(chǎn)再退回去。
中國青年報：如何才能有效追贓？
黃風(fēng)：國際上已經(jīng)有了關(guān)于外逃人員追贓的成熟制度——“相互承認(rèn)和執(zhí)行沒收令制度”，這是《聯(lián)合國反腐敗公約》明確規(guī)定各成員國需要建立的一項國際追贓法律制度。如果有了這一制度，只要在能夠證明相關(guān)資產(chǎn)是非法所得的情況下，一國司法機關(guān)就可以簽發(fā)沒收令，并請求其他國家協(xié)助執(zhí)行。
2012年我國新修訂的《刑事訴訟法》中已經(jīng)寫入了“犯罪嫌疑人被告人逃匿死亡情況下的違法所得沒收程序”。這就意味著，在貪官外逃的情況下，我們的檢察院仍然可以申請法院沒收相關(guān)財產(chǎn)。但可惜的是，由于我國目前并未建立“相互承認(rèn)和執(zhí)行沒收令制度”，而國際司法合作通常遵循對等原則，如果我們不能協(xié)助外國凍結(jié)、扣押被轉(zhuǎn)移到我國境內(nèi)的財產(chǎn)并執(zhí)行外國的沒收令，有關(guān)國家可能也不愿意協(xié)助我們。
我國加入《聯(lián)合國反腐敗公約》已近10年，至今仍未建立起“相互承認(rèn)和執(zhí)行沒收令制度”，不得不說是一大遺憾。因為世界上許多國家，就連斐濟、湯加等國都建立了相應(yīng)制度，這無疑會對我們的追贓工作形成巨大制約。
中國青年報：如此有效的一項制度，為什么遲遲沒能建立起來？
黃風(fēng)：當(dāng)初準(zhǔn)備加入《聯(lián)合國反腐敗公約》，研究國內(nèi)立法與公約的銜接問題時，“相互承認(rèn)和執(zhí)行沒收令制度”是被作為重點提出的，并很快有了相關(guān)立法的初稿。但這么長時間過去了，包括這項制度在內(nèi)的立法草案仍在“醞釀”之中，最根本的一點就是被各部門的職權(quán)劃分給纏住了。有關(guān)國際刑事司法協(xié)助的國內(nèi)立法，涉及行政、司法、國際合作等多個方面，牽涉部門眾多，權(quán)力劃分就成了焦點。在這一問題上，必須有權(quán)威部門快刀斬亂麻。
律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、房地產(chǎn)商也應(yīng)成為反洗錢義務(wù)機構(gòu)
中國青年報：許多公眾不理解，為什么在追逃特別是勸返工作中經(jīng)常會給外逃人員一些政策上的“照顧”。對此，您怎么看？
黃風(fēng)：不止公眾，許多法律專家也不理解。就拿中國銀行廣東開平支行原行長余振東被美國遞解出境押送回國的例子來說，當(dāng)時美方遣返余振東，前提之一就是我國承諾不會判處余振東死刑，且所判有期徒刑不超過美國法院判處余振東的監(jiān)禁刑。在美國，余振東被判處了144個月的監(jiān)禁刑，這意味著，我們只能判余振東12年有期徒刑。當(dāng)時就有一些法學(xué)家提出異議，認(rèn)為余振東涉案幾十億元，按照我國法律絕對應(yīng)判死刑，但到美國跑了一圈后，竟然只能判12年有期徒刑。但當(dāng)時的情況是，我們不作出承諾，余振東就遣返不回來。
在追逃工作中，給予被遣返的外逃人員什么樣的“優(yōu)待”，其實是一個利弊權(quán)衡的過程。一方面我們應(yīng)該提高國際談判技巧，盡量將“讓步”減??；另一方面，公眾也應(yīng)該理解，完全不“優(yōu)待”，有時候人的確抓不回來。
中國青年報：對于貪官外逃，我們能不能做到提前預(yù)防？
黃風(fēng)：當(dāng)然可以，而且很有必要，因為提前預(yù)防可以說是成本最小、效果最好的辦法。
貪官外逃前一般會做兩件事：一是辦理出國手續(xù)；二是轉(zhuǎn)移資產(chǎn)。所以我們應(yīng)該從這兩方面建立預(yù)防措施。首先，應(yīng)該建立嚴(yán)格的官員旅行證件管理制度，國家也應(yīng)該加強對旅行證件申辦程序的監(jiān)管，防止一些官員用假身份辦理出國證件；其次，應(yīng)該建立完善的領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)以及重大事項報告制度。這方面，我們已經(jīng)在做，并且越來越細(xì)。下一步，在詳細(xì)申報的基礎(chǔ)上，應(yīng)該進行抽查，保證申報的真實性。
打擊外逃貪官轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，還有一個有效的辦法就是反洗錢。如今，很多外逃人員資產(chǎn)轉(zhuǎn)移甚至國內(nèi)貪官的行賄受賄都是通過洗錢的手段，以設(shè)立各種空殼公司、離岸公司來運作，最終達到逃避監(jiān)管的目的。但是在這方面，我們的監(jiān)管還是很薄弱。
中國青年報：我們國家設(shè)立了專門的反洗錢監(jiān)管機構(gòu)。為什么還說監(jiān)管很薄弱？
黃風(fēng)：硬件上我們已經(jīng)比較齊備，但我們的制度層面還存在不少問題。
首先，我們的反洗錢監(jiān)管往往集中于通過國家正規(guī)金融機構(gòu)轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的行為。但實際上，外逃貪官轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的方式日益多樣化，比如地下錢莊、表面上看起來合法的投資或設(shè)備購買行為等，不仔細(xì)甄別很難發(fā)現(xiàn)；其次，我們法律中規(guī)定的反洗錢義務(wù)機構(gòu)范圍太窄。在許多案例中，我們發(fā)現(xiàn)，一些律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所會給外逃人員轉(zhuǎn)移資產(chǎn)出謀劃策。在國內(nèi)，許多貪腐行為都是通過房地產(chǎn)洗錢的，所以應(yīng)該將律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所和房地產(chǎn)商納入反洗錢義務(wù)機構(gòu)的范圍。
我國當(dāng)前對于洗錢行為的刑事處罰制度也存在漏洞。我國《刑法》第191條規(guī)定的洗錢罪，全部是協(xié)助他人洗錢的行為，比如明知是貪污賄賂犯罪所得而為其洗錢的。但在許多外逃貪官案件中，上游犯罪人直接就是洗錢人。但是按照我們現(xiàn)在的法律，他的洗錢行為是單獨不入罪的，只能作為貪污賄賂等犯罪中的一個情節(jié)，如果貪腐賄賂的犯罪事實沒有查清楚，洗錢行為就不會受到單獨調(diào)查。這就經(jīng)常導(dǎo)致，貪官以洗錢手段向外國轉(zhuǎn)移資產(chǎn)之后，國外先啟動了反洗錢調(diào)查，我們卻遲遲沒有動靜。
理性看待中美兩國互通銀行賬戶信息的反腐作用
中國青年報：今年年初，中紀(jì)委在機構(gòu)內(nèi)部調(diào)整中，把外事局與預(yù)防腐敗室整合為國際合作局。這種機構(gòu)設(shè)置會給目前打擊外逃貪官工作帶來哪些改變？
黃風(fēng)：打擊貪官外逃是一項綜合性的工作，比如，要對外逃人員作出不判處死刑的承諾，按照現(xiàn)在的法律只有最高法院有這項權(quán)力；外逃貪官資產(chǎn)被國外沒收后，國外要求以分享的名義返還（例如100萬元的資產(chǎn)，外國政府要求拿50萬元返還50萬元——編者注），這就需要國有資產(chǎn)管理部門同意。這時候就需要一個機構(gòu)來牽頭和協(xié)調(diào)，找所涉及的各個部門坐下來商量、研究，最終拿出方案。中紀(jì)委則是這個牽頭機構(gòu)的最佳選擇。
實際上，近年來，我們打擊外逃貪官的工作已經(jīng)有了制度化的發(fā)展。據(jù)我所知，中紀(jì)委就有專門的境外緝捕部際聯(lián)席會議機制，同時還授權(quán)最高檢察院協(xié)調(diào)境外追贓工作的開展。
中國青年報：據(jù)媒體報道，中美兩國已于日前就《美國海外賬戶稅收合規(guī)法案》的實施達成一項初步協(xié)議。中國將把有關(guān)美國公民所有在華賬戶信息提交給美國國稅局，而美國則會將中國公民在美國賬戶信息提供給中國政府。許多公眾認(rèn)為，此舉將暴露許多貪官。是這樣嗎？
黃風(fēng)：這項措施對于反腐工作肯定是積極的，至少能夠為發(fā)現(xiàn)和調(diào)查非法資產(chǎn)的獲取和轉(zhuǎn)移提供一定的線索，但具體的效果會怎么樣，還要切實的分析。
眾所周知，美國財政部掌握著全美人口包括在美外國人的詳細(xì)賬戶信息，不但包括基本信息還包括交易信息。但如果只是從國際收支監(jiān)管和稅務(wù)征收的角度，相關(guān)合作只提供有限信息的可能性更大，不會提供詳細(xì)的賬戶信息和交易記錄；同樣，按照我國《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，只有司法機關(guān)有權(quán)獲取個人賬戶的詳細(xì)交易信息，所以在我國，只是通過政府間的行政合作就把所有銀行賬戶的交易信息提供給別人，也不大可能。
如果只是相互間提供簡單的賬戶信息，那在反腐中的作用就比較有限了。一般人都清楚，貪官很少會用自己的名字甚至直系親屬的名字去開戶，往往是通過一些隱秘的公司或者利益代理人去運作非法所得。即便有了簡單的賬戶信息，也可能出現(xiàn)查不到真正持有人的狀況。所以公眾對于中美兩國互通銀行賬戶信息的反腐作用，還要理性看待。
