(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
誰(shuí)在監(jiān)管15萬(wàn)家中國(guó)國(guó)企
2013年，共有133名國(guó)有企業(yè)高管因與工作相關(guān)的事務(wù)被公訴或宣判，
共涉及19項(xiàng)刑法罪名，逾1/3與“貪”“腐”相關(guān)。巨大的反腐成果引來(lái)更多疑惑：
國(guó)企的監(jiān)管體制到底是怎樣運(yùn)行的？
在王岐山主導(dǎo)的中紀(jì)委的一系列反腐行動(dòng)中，國(guó)企成為不容忽視的“戰(zhàn)場(chǎng)”。
據(jù)北京師范大學(xué)中國(guó)企業(yè)家犯罪預(yù)防研究中心發(fā)布的《2013中國(guó)企業(yè)家犯罪報(bào)告》，在2013年，共有133名國(guó)有企業(yè)高管因與工作相關(guān)的事務(wù)被公訴或宣判，共涉及19項(xiàng)刑法罪名。頻率最高的三項(xiàng)為：受賄罪56人次， 貪污罪39人次，挪用公款罪22人次，三項(xiàng)共占國(guó)企高管觸犯罪名總數(shù)的66.9%。所涉其余罪名按涉及人數(shù)依次為：私分國(guó)有資產(chǎn)罪，巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪，職務(wù)侵占罪，行賄罪和詐騙罪等。19項(xiàng)罪名中，逾1/3與“貪”“腐”相關(guān)。
巨大的反腐成果引來(lái)更多疑惑：如此多的國(guó)企高管“犯案”，國(guó)企的監(jiān)管體制到底是怎樣進(jìn)行的？或許已經(jīng)到了重新審視這一體制是否有效的時(shí)候了。
國(guó)資委：并不全方位覆蓋所有國(guó)企
中國(guó)國(guó)企共有多少家？《中國(guó)新聞周刊》從相關(guān)部門(mén)得到的數(shù)據(jù)為：共15萬(wàn)余家。
按履行出資人職責(zé)的部門(mén)不同，國(guó)企可以分為由國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)資委)履行出資人職能、監(jiān)管職責(zé)的企業(yè)；由中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)中央?yún)R金)代表國(guó)家財(cái)政部履行出資人職責(zé)的金融類(lèi)企業(yè)，如四大商業(yè)銀行；由國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)的單列企業(yè)，如中國(guó)出版集團(tuán)、中國(guó)煙草總公司、中國(guó)鐵路總公司等；以及由地方國(guó)資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)。其中，前三種情況的國(guó)企，多被稱(chēng)為“央企”。
而按照國(guó)有資產(chǎn)在企業(yè)中所占的比例，還可劃分為：國(guó)有獨(dú)資公司，國(guó)有控股公司，國(guó)有參股公司，以及特殊法人企業(yè)——由政府全額出資并明確其法人地位，由國(guó)家通過(guò)專(zhuān)門(mén)的法規(guī)和政策規(guī)范，被賦予強(qiáng)制性社會(huì)公共目標(biāo)、不受公司法規(guī)范的企業(yè)。如城市公交、城市綠化等。這類(lèi)企業(yè)需要由公共財(cái)政給予補(bǔ)貼才能維持其正常運(yùn)行。
復(fù)雜的企業(yè)類(lèi)型，直接導(dǎo)致了監(jiān)管制度的多樣化?！皣?guó)資委的監(jiān)管并非全方位覆蓋所有國(guó)企，有些職責(zé)也并不是絕對(duì)的?！敝袊?guó)企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周放生對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。
以央企為例，國(guó)務(wù)院國(guó)資委直接監(jiān)管的113家央企中，前54家為副部級(jí)企業(yè)，其“一把手”的任免由中組部直接負(fù)責(zé)，國(guó)資委僅參與提名并協(xié)助考察。這54家央企二把手以下、總會(huì)計(jì)師以上的高管人事安排，則由國(guó)資委的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理一局專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)；后59家央企的高管任免，全部由國(guó)資委企干二局負(fù)責(zé)。
國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心競(jìng)爭(zhēng)力研究部部長(zhǎng)許保利介紹，央企這種人事權(quán)力兩分法主要來(lái)自“歷史沿革”。前54家企業(yè)，有的成立之初便由副部級(jí)政府官員擔(dān)任老總，企業(yè)級(jí)別從成立就比較高，如1982年成立的中國(guó)海洋石油總公司，首任總經(jīng)理是時(shí)任石油工業(yè)部副部長(zhǎng)秦文彩；另一些，雖然成立時(shí)級(jí)別不高，但后來(lái)又有曾擔(dān)任過(guò)副部級(jí)職務(wù)的人員出任總經(jīng)理，因人漲級(jí)，便延續(xù)下來(lái)，如1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部等行業(yè)主管部門(mén)被撤銷(xiāo)，一批“失業(yè)”的副部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)成了原部委下屬的國(guó)企老總，這些企業(yè)便隨之升格。副部級(jí)干部由中央直管的性質(zhì)，導(dǎo)致這些企業(yè)日后一把手的任免也由中組部負(fù)責(zé)，慢慢就形成了傳統(tǒng)。
此外，由中央?yún)R金、財(cái)政部履行出資人職責(zé)的國(guó)有金融企業(yè)，由國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)的煙草總公司、中鐵總公司等，也多屬副部級(jí)央企，其一把手任免由中組部掌管。
央企監(jiān)管的分類(lèi)，也被復(fù)制到地方層面。唯一的不同是，各地方性商業(yè)銀行或金融機(jī)構(gòu)，均由地方國(guó)資委統(tǒng)一監(jiān)管。
分類(lèi)監(jiān)管：人、事、資產(chǎn)
國(guó)資委下設(shè)23個(gè)廳局，其主要職責(zé)概括起來(lái)為：管人、管事、管資產(chǎn)。
除了企干一局、二局負(fù)責(zé)高管任免外，國(guó)資委綜合局主要負(fù)責(zé)高管業(yè)績(jī)的考核。高管收入一般由基礎(chǔ)薪酬和績(jī)效薪酬組成。與此同時(shí)，國(guó)資委也負(fù)責(zé)控制國(guó)企高管與員工的薪酬差，盡量保持企業(yè)內(nèi)部公平。
一名業(yè)內(nèi)人士向《中國(guó)新聞周刊》介紹，國(guó)企高管的績(jī)效薪酬一般不會(huì)超過(guò)基薪的5倍，而基薪不會(huì)因?yàn)闃I(yè)績(jī)好壞而變化?！耙簿褪钦f(shuō)，業(yè)績(jī)?cè)俸?，?jī)薪也有一個(gè)封頂?shù)臄?shù)；但業(yè)績(jī)不好，基薪也不會(huì)受到影響?！?/p>
長(zhǎng)期研究國(guó)資監(jiān)管的許保利指出，央企高管薪酬不透明是一個(gè)大問(wèn)題，除了國(guó)資委，公眾完全沒(méi)有信息來(lái)源渠道?！爸员Ｃ埽痹S保利分析，“一是因?yàn)閲?guó)企間差別巨大，如果全部披露，可能引起那些收入相對(duì)較低的企業(yè)高管的不滿(mǎn)；二是擔(dān)心可能引發(fā)公眾對(duì)高薪的質(zhì)疑；三是鑒于國(guó)企機(jī)關(guān)化、行政化的管理體制，一些與國(guó)企高管同級(jí)別的官員或許會(huì)心生不平。”
要想了解國(guó)企高管的年薪，只能通過(guò)其他渠道。比如，2010年初，國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任李榮融出席北大光華新年管理論壇時(shí)曾說(shuō)過(guò)，“現(xiàn)在央企高管年收入最多的是中國(guó)移動(dòng)老總王建宙，2007年是133萬(wàn)元。”而據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》消息，2012年208家上市央企年報(bào)中，中國(guó)國(guó)際海運(yùn)集裝箱(集團(tuán))股份有限公司總經(jīng)理麥伯良以998萬(wàn)的年薪排名第一，董事長(zhǎng)李建紅年薪未見(jiàn)披露。中集集團(tuán)雖不屬?lài)?guó)資委直管的113家央企，但其兩大股東中國(guó)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸總公司、招商局集團(tuán)，均為國(guó)資委下54家副部級(jí)企業(yè)。
對(duì)高管薪酬起決定性作用的，是對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的考核，由國(guó)資委財(cái)務(wù)監(jiān)督與考核評(píng)價(jià)局、產(chǎn)權(quán)管理局、收益管理局負(fù)責(zé)。每年年初，各央企都要與國(guó)資委簽訂經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核合同，制定業(yè)績(jī)目標(biāo)。業(yè)內(nèi)人士透露，雙方常會(huì)對(duì)業(yè)績(jī)目標(biāo)討價(jià)還價(jià)，但“主要由國(guó)資委說(shuō)了算”。
這份合同也成為每年年底國(guó)資委對(duì)各企業(yè)的業(yè)績(jī)核算的基礎(chǔ)。不過(guò)，上述業(yè)內(nèi)人士說(shuō)，一些和國(guó)資委“關(guān)系好一點(diǎn)兒”的央企年終核算也不全是公事公辦，有些企業(yè)也會(huì)在結(jié)果公布前與國(guó)資委“溝通”“商榷”，以便完成年初制定的考核合同。
“管事”的主要內(nèi)容則是對(duì)國(guó)企戰(zhàn)略發(fā)展方向、投資事項(xiàng)等的審核。國(guó)資委規(guī)劃發(fā)展局，會(huì)對(duì)企業(yè)的投資行為進(jìn)行核定，但其間也有細(xì)分。如企業(yè)向“主業(yè)”領(lǐng)域投資，只需向規(guī)劃局備案；若欲向“非主業(yè)”投資，則須由國(guó)資委審核批準(zhǔn)。許保利告訴《中國(guó)新聞周刊》，由于這種限制，國(guó)企目前在主業(yè)投資的比例很高，達(dá)90%以上。
企業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域“主業(yè)”“非主業(yè)”的劃分，也由國(guó)資委核定。如企業(yè)請(qǐng)求變更主業(yè)，國(guó)資委便根據(jù)企業(yè)報(bào)送的有關(guān)材料，決定批準(zhǔn)與否。 “其實(shí)主業(yè)的增減，很大程度上還是依賴(lài)于企業(yè)，”許保利說(shuō)，“畢竟，最后開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的不是國(guó)資委”。
除國(guó)資委“主抓”，中紀(jì)委、審計(jì)署也對(duì)國(guó)企負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。另外，和民企一樣，國(guó)企也要受到工商、稅務(wù)、環(huán)保等部門(mén)的統(tǒng)一管理。由于經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域各異，不同國(guó)企還要接受各行業(yè)主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，比如中石油受發(fā)改委、能源局制約，神華集團(tuán)的主管部門(mén)是煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)，做進(jìn)出口貿(mào)易的國(guó)企則須與海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫部門(mén)打交道。
從監(jiān)事會(huì)、議事制度到紀(jì)委書(shū)記
國(guó)資委對(duì)企業(yè)內(nèi)部運(yùn)作的監(jiān)管則主要依靠國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)。
國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)脫胎于1998年成立的“稽查特派員制度”，2000年更名。為保證監(jiān)督權(quán)的高規(guī)格，所有監(jiān)事會(huì)主席均由國(guó)務(wù)院直接任命，由副部級(jí)干部專(zhuān)職擔(dān)任。目前，監(jiān)事會(huì)共有28名主席，其中包括黑龍江省原副省長(zhǎng)劉學(xué)良，最高人民法院原副院長(zhǎng)李克，農(nóng)業(yè)部原總經(jīng)濟(jì)師楊堅(jiān)，中海油原副總經(jīng)理羅漢等。
監(jiān)事會(huì)由國(guó)務(wù)院派出，對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)；監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的企業(yè)名單，也由國(guó)務(wù)院最終決定。監(jiān)事會(huì)外聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)企業(yè)進(jìn)行每年一至兩次的定期檢查；平時(shí)，還可以列席會(huì)議、查閱資料，與員工談話(huà)等。每個(gè)監(jiān)事會(huì)一般不超過(guò)20人，負(fù)責(zé)3至5家央企。
為防止監(jiān)事會(huì)與企業(yè)形成利益關(guān)系，所監(jiān)管企業(yè)每三年輪換一次。但想完全脫離二者間的利益鏈條并非易事。據(jù)一名業(yè)內(nèi)人士向《中國(guó)新聞周刊》透露，憑借與監(jiān)事會(huì)主席的特殊關(guān)系，從其所監(jiān)管企業(yè)獲得好處，也是一條隱蔽的腐敗途徑。
據(jù)國(guó)資委官網(wǎng)，2010年2月的監(jiān)事會(huì)年會(huì)總結(jié)了上一年的工作情況：監(jiān)事會(huì)全年累計(jì)報(bào)送當(dāng)期監(jiān)督信息簡(jiǎn)報(bào)283份，提交季度和月度報(bào)告338份；提交監(jiān)督檢查報(bào)告132份、專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告和情況報(bào)告55份，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志在報(bào)告上批示46次；提出整改建議730條，揭示重大事項(xiàng)222個(gè)。但有業(yè)內(nèi)人士指出，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是監(jiān)事會(huì)體現(xiàn)自己存在的一種方式，至于這些問(wèn)題的價(jià)值，智者見(jiàn)智，“有些，屬于不疼不癢”。
除此以外，國(guó)資委還設(shè)有專(zhuān)門(mén)的紀(jì)委監(jiān)察局，監(jiān)管113家央企中的違法違紀(jì)問(wèn)題，負(fù)責(zé)傳達(dá)文件、宣傳教育，以及針對(duì)一些企業(yè)開(kāi)展檢查。
但北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任、公共管理學(xué)院教授任建明并不看好其效果，認(rèn)為這屬于“父親管兒子式”的監(jiān)督，其中難免有袒護(hù)之情?；蛟S可以佐證的是，2013年7月，新華社《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者王文志第一次在微博上實(shí)名舉報(bào)華潤(rùn)集團(tuán)董事長(zhǎng)宋林。當(dāng)時(shí)，國(guó)資委有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人表示：已注意到舉報(bào)，如存在違法違紀(jì)問(wèn)題，將嚴(yán)肅處理。但其后再無(wú)下文。直到9個(gè)月后，王文志再次實(shí)名舉報(bào)，中央紀(jì)委監(jiān)察部隨即向外界公布，宋林涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，正接受組織調(diào)查。
國(guó)企內(nèi)部也有相關(guān)制約腐敗機(jī)制。比如，2010年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見(jiàn)》，不僅對(duì)重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金運(yùn)作的內(nèi)容進(jìn)行了解釋?zhuān)€對(duì)“三重一大”的決策程序、實(shí)施監(jiān)督做出規(guī)范。一位北京市屬?lài)?guó)企前高管告訴《中國(guó)新聞周刊》，他所在的公司在“三重一大”決策上一直遵循這個(gè)文件。
此外，國(guó)企內(nèi)部各層級(jí)管理人員有明確的資金使用權(quán)限。上述北京市屬?lài)?guó)企前高管介紹，“舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子，三級(jí)子公司老總的審批權(quán)是100萬(wàn)，100萬(wàn)以下他個(gè)人可以批，100萬(wàn)以上必須管理層集體研究；管理層的集體權(quán)限可能是300萬(wàn)，300萬(wàn)以上的資金使用就要向二級(jí)子公司報(bào)批?！逼髽I(yè)規(guī)模越大、資金實(shí)力越雄厚，各層級(jí)的審批權(quán)限也就越高。當(dāng)然，他也表示，這種限制是“防君子不防小人”，“各層級(jí)的高管如果想腐敗，也完全有可能超越自己的資金審批權(quán)限，只要向上申報(bào)時(shí)在材料里弄虛作假，不被人查出來(lái)就行?！?/p>
一些大型國(guó)企內(nèi)部層級(jí)太多，監(jiān)管觸手難以伸到所有角落。前國(guó)企高管、現(xiàn)中歐聯(lián)合投資有限公司副董事長(zhǎng)高志凱向《中國(guó)新聞周刊》描述，某央企集團(tuán)下共有6級(jí)子公司，“每個(gè)級(jí)別都有一個(gè)總經(jīng)理，每個(gè)總經(jīng)理都在跑預(yù)算。預(yù)算要來(lái)了，最后都要花出去?！?/p>
紀(jì)委書(shū)記是國(guó)企監(jiān)管的重要角色，但紀(jì)委書(shū)記在企業(yè)的地位卻十分尷尬。紀(jì)委書(shū)記所需監(jiān)管的對(duì)象，級(jí)別多在自己之上；有的級(jí)別雖然低，又可能同高級(jí)別者有著密切關(guān)系。一位國(guó)企紀(jì)委書(shū)記曾這樣向國(guó)資委一位內(nèi)部人士“求助”：你們能不能規(guī)范一下，我們到底該管啥、不該管啥？
一位業(yè)內(nèi)人士為《中國(guó)新聞周刊》描述了國(guó)企紀(jì)委書(shū)記的日常工作：同一個(gè)樓道里，別人都在跑生產(chǎn)、跑融資，只有紀(jì)委書(shū)記坐在辦公室看報(bào)紙、學(xué)文件。接到上級(jí)的紀(jì)檢監(jiān)察任務(wù)，除了宣傳教育，幾乎無(wú)所作為；即便眼睛永遠(yuǎn)盯著別人的手表、汽車(chē)，也無(wú)法找出腐敗分子。
“現(xiàn)在都送子女出國(guó)上學(xué)，這是一根軟肋?！币幻c國(guó)企高管多有接觸的人士向《中國(guó)新聞周刊》透露，誰(shuí)能在擇校的問(wèn)題上出力、在國(guó)外幫忙照顧子女、甚至直接給孩子錢(qián)，誰(shuí)就能瞬間拉近關(guān)系?！斑@種方法非常有效。因?yàn)檎l(shuí)對(duì)孩子好，孩子馬上就會(huì)給家長(zhǎng)反饋。”上述人士說(shuō)。這種方式非常隱蔽，不易被發(fā)現(xiàn)。
國(guó)企反腐的另一個(gè)難點(diǎn)是：國(guó)企中最重要的三個(gè)職位董事長(zhǎng)、總經(jīng)理和黨委書(shū)記，現(xiàn)實(shí)中多由兩人擔(dān)任。要么是董事長(zhǎng)與黨委書(shū)記由一人擔(dān)任；要么是一人肩挑董事長(zhǎng)總經(jīng)理兩個(gè)職位，無(wú)論哪種組合，都會(huì)形成高度集權(quán)，不利于權(quán)力相互制衡。在高志凱看來(lái)，“正確方法應(yīng)該是人、財(cái)、物分權(quán)制約，不論個(gè)人級(jí)別高低，公司內(nèi)部都應(yīng)有相互制約機(jī)制，形成有效監(jiān)管”。
他認(rèn)為美國(guó)通用電氣公司是一個(gè)值得學(xué)習(xí)的范本。通用電氣的分支遍布100多個(gè)國(guó)家，全集團(tuán)卻只有一個(gè)采購(gòu)部。集團(tuán)老總想要買(mǎi)臺(tái)筆記本電腦，也要向采購(gòu)部申報(bào)，再統(tǒng)一采買(mǎi)。整個(gè)公司的決策權(quán)、支配權(quán)、執(zhí)行權(quán)分開(kāi)，各部門(mén)相互制衡，相互監(jiān)督。
誰(shuí)的國(guó)企
不過(guò)，北京師范大學(xué)法學(xué)院與刑科院黨委書(shū)記、企業(yè)家犯罪預(yù)防研究中心主任張遠(yuǎn)煌認(rèn)為，國(guó)企監(jiān)管的真正難題，是國(guó)企所有者的缺位，導(dǎo)致企業(yè)高管角色意識(shí)錯(cuò)位。高志凱也認(rèn)為，要想解決國(guó)企腐敗及其他結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，必須明確誰(shuí)是國(guó)企真正的股東?！昂翢o(wú)疑問(wèn)，對(duì)于央企來(lái)說(shuō)，真正的終極股東是我們?nèi)w13.6億國(guó)民?！?/p>
不少?lài)?guó)家在這方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。比如，北歐最大的石油企業(yè)挪威國(guó)家石油公司，由國(guó)家100%出資，公司每年的收支盈余、凈資產(chǎn)等信息全部公開(kāi)，還會(huì)把一定比例的利潤(rùn)轉(zhuǎn)入國(guó)家石油基金，受益者是全體挪威國(guó)民。公司和基金會(huì)不僅提供簡(jiǎn)明扼要的信息披露，讓不懂財(cái)務(wù)的公民能看懂“我”在其中賺了多少錢(qián)，也制作詳盡的專(zhuān)業(yè)報(bào)表，以便專(zhuān)業(yè)人士監(jiān)督檢查。盡管這些錢(qián)并沒(méi)實(shí)際發(fā)到每個(gè)公民手中，但挪威國(guó)民都認(rèn)為國(guó)家石油公司與自己息息相關(guān)。
新加坡國(guó)企淡馬錫公司則每年向國(guó)民分紅。國(guó)民可以選擇取現(xiàn)，也可以放在公司里繼續(xù)投資。
然而中國(guó)的國(guó)企尚未形成一種機(jī)制：既讓每位國(guó)民意識(shí)到自己是國(guó)企的終極股東，國(guó)企的興衰成敗與自己的切身利益息息相關(guān)，也使企業(yè)管理者意識(shí)到自己對(duì)全國(guó)人民的責(zé)任。高志凱說(shuō)，“如果讓國(guó)企高管們畫(huà)一張利益攸關(guān)者圖表，他們可能會(huì)先畫(huà)出中組部、中紀(jì)委、國(guó)資委、發(fā)改委、財(cái)政部等黨和政府權(quán)力部門(mén)。接下來(lái)可能是工商、稅務(wù)、海關(guān)等職能部門(mén)?？峙聸](méi)有哪位高管會(huì)說(shuō)13.6億中國(guó)人是國(guó)企真正的股東?！彼J(rèn)為，如果不在全社會(huì)大力普及國(guó)企為全民所有的共識(shí)，“國(guó)企腐敗很難根治”。(記者/滑璇 實(shí)習(xí)生高未淼對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))
