編者按
政府與市場的關(guān)系問題，是人類社會長期探索的 “理論界的哥德巴赫猜想”。從今年4月1日起，本版連續(xù)推出“關(guān)注政府與市場”系列報(bào)道，分別聚焦招商引資亂象、政府亂作為，刊發(fā)讀者來信、記者調(diào)查、學(xué)者觀點(diǎn)。下一步我們還將聚焦政府不作為、新型市場亂象等，歡迎大家參與討論。
4月29日，國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師許正中接受本報(bào)專訪，并應(yīng)邀作客人民網(wǎng)，圍繞如何整治政府“亂作為”、如何讓政府更好發(fā)揮作用等問題，暢談他的觀察與思考，進(jìn)行客觀理性的深度解析。這次訪談的更多精彩內(nèi)容，敬請留意人民網(wǎng)同步推出的電視嘉賓訪談節(jié)目《專家解析政府“亂作為”》。
提高政府效能
要把好事辦好
記者：黨的十八屆三中全會《決定》強(qiáng)調(diào)，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，減少行政審批，解放社會活力和激發(fā)社會創(chuàng)造力。那么，法治政府和服務(wù)型政府的內(nèi)涵是什么？
許正中：關(guān)于法治政府，有三個(gè)很重要的標(biāo)志。首先，政府的行為必須有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里、規(guī)范在法律的框架內(nèi)，權(quán)非法授即為違法。其次，在如何行政過程中，法治政府要求盡量減少公務(wù)員在行政執(zhí)法過程中的自主裁量權(quán)。也就是說，公務(wù)員授權(quán)有限，但行權(quán)充分，要嚴(yán)格規(guī)定公務(wù)員的權(quán)限范圍，既不能越權(quán)違規(guī)，也不能不到位、不作為。第三，法治政府依照的法律是動態(tài)的。要根據(jù)人們的需求和預(yù)設(shè)的公平程序，特別是根據(jù)社會條件的變化對法律進(jìn)行修改。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能就是提供公共服務(wù)。即使強(qiáng)調(diào)政府在市場經(jīng)濟(jì)中必須發(fā)揮重要作用，但在如何提供公共服務(wù)的問題上，是通過市場手段還是政府直接提供也需要具體分析?，F(xiàn)代社會中，政府提供的公共服務(wù)是一種社會普遍服務(wù)。所謂社會普遍服務(wù)，就是政府提供的公共服務(wù)要均等化、全覆蓋、可獲得、可持續(xù)、具有公正性。
《決定》中提到兩個(gè)很重要的詞，一個(gè)是政府公信力，另一個(gè)是政府執(zhí)行力。其實(shí)，政府最大的無形資產(chǎn)就是公信力。政府若失去公信力，必然要導(dǎo)致“塔西佗陷阱”。塔西佗是古羅馬的一個(gè)哲學(xué)家，他發(fā)現(xiàn)，假如政府失信于民、沒有維護(hù)好它的公信力，無論你說得是對還是錯(cuò)，干的是正確的還是錯(cuò)誤的，他都不信任你，這樣就會產(chǎn)生社會危機(jī)，這一點(diǎn)需要引起我們高度重視。
提升政府執(zhí)行力的實(shí)質(zhì)就是提高政府效能。效能政府絕不僅僅強(qiáng)調(diào)在執(zhí)行中央政策的時(shí)候要多快、多努力，更強(qiáng)調(diào)執(zhí)行政策時(shí)如何做到更精準(zhǔn)，取得更好的效果，這就是我們常說的“把好事辦好”。
那么，如何構(gòu)建善治高效政府？我認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急要開出一本“居民手冊”，將居民應(yīng)該得到的公共服務(wù)、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及如何得到這些公共服務(wù)，悉數(shù)印在手冊中，事先告訴每個(gè)居民和其他在華生活的人。如果你沒有得到相應(yīng)的服務(wù)，就可以找政府進(jìn)行申訴，政府就應(yīng)當(dāng)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提供給居民。這樣可有效避免“塔西佗陷阱”。
不該政府做的
不能越俎代庖
記者：如果用法治政府與服務(wù)型政府的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我國一些地方政府在處理與市場的關(guān)系問題時(shí)，“亂作為”主要有哪些表現(xiàn)形式？
許正中：根據(jù)我的觀察，政府亂作為主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是政府的創(chuàng)利沖動，與民爭利。在改革開放初期，政府的創(chuàng)利沖動某種意義上還具有正面作用，能夠激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)熱情。經(jīng)過30多年的發(fā)展，人民群眾中已經(jīng)培養(yǎng)出大量的市場主體，但政府創(chuàng)利的慣性停不下來。一些地方政府越來越像一個(gè)公司，經(jīng)常與企業(yè)爭利，也就是學(xué)界常說的“政府公司主義”。如果市長還是越來越像總經(jīng)理，書記越來越像董事長，不去維護(hù)公正，反而與民爭利，自己把好掙的錢掙了，就是典型的政府亂作為。
二是政府任意設(shè)租，本來是該市場做的，政府越俎代庖。具體表現(xiàn)為政府大量審批項(xiàng)目，該審批不該審批的，都要經(jīng)過審批。市場瞬息萬變，市場主體要取得成功，其變化的速度一定要超過對手。但一些不適當(dāng)、不科學(xué)的審批制度，給企業(yè)競爭戴上了“枷鎖”。凡事等著經(jīng)過政府審批再行動，黃金的決策機(jī)遇就變成了明日黃花。在以“云物大智”（云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和智慧工程）為支撐的新的信息時(shí)代，錯(cuò)失創(chuàng)利機(jī)會就是最大的損失。
三是該政府做的卻沒做好，造成所謂 “公地的悲劇”?，F(xiàn)代政府的主要職責(zé)，是保障公共安全、公共教育、人的健康、人的安全，制訂統(tǒng)一的福利標(biāo)準(zhǔn)，提高全體人民群眾的素質(zhì)等。但在這些方面，一些地方政府沒有很好地履行職責(zé)，有些實(shí)際上不是人們想要的，政府卻偏要給你提供。比如，有個(gè)地方縣政府兩次發(fā)文攤派香煙銷售任務(wù)，還有個(gè)地方縣委和縣政府出文件給犯罪嫌疑人提供“擔(dān)?！薄?/p>
政府行為失當(dāng)
容易積累風(fēng)險(xiǎn)
記者：按照通常的理解，政府亂作為就是政府做了本不該做的事。如果這類情況蔓延，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展會帶來怎樣的危害？
許正中：政府亂作為的危害，歸納起來大概有五個(gè)方面：
第一，政府與民爭利，擾亂市場秩序。政府設(shè)租尋租，不該政府審批的，卻設(shè)置了很多審批事項(xiàng)，束縛市場的手腳。不該補(bǔ)貼的事、不該補(bǔ)貼的人、不該補(bǔ)貼的時(shí)候，卻無原則地給予補(bǔ)貼，打破原有的利益均衡預(yù)期，擾亂社會利益機(jī)制，會帶來經(jīng)濟(jì)效益的損耗。
第二，政府代替市場進(jìn)行資源配置，壓制市場活力。政府的主要職責(zé)應(yīng)該是激勵(lì)其他市場主體去創(chuàng)業(yè)。如果越俎代庖，扭曲資源配置，本來應(yīng)該是企業(yè)做的，政府卻要去創(chuàng)利，人們就會圍繞利益再分配“打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)”，使得社會失去創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)富的動力。
第三，容易導(dǎo)致政府失去公信力?，F(xiàn)代社會，政府信用不僅是一種重要的經(jīng)濟(jì)資源，更是一種維護(hù)社會正常運(yùn)行的社會資源。政府的信用體系是社會信用體系的主核，政府失信將導(dǎo)致社會的混亂。
第四，政府行為失當(dāng)會積累風(fēng)險(xiǎn)，而不是化解風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代政府應(yīng)該是責(zé)任集中、風(fēng)險(xiǎn)分散，而不能是風(fēng)險(xiǎn)集中、責(zé)任分散。政府要給國民一個(gè)長期的良性預(yù)期，不能形成逆向的道德選擇?，F(xiàn)在，有的地方政府運(yùn)行中不是有效地化解風(fēng)險(xiǎn)，而是不斷地積累風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致社會矛盾集中爆發(fā)。在一些地方，連上訪都變成了一個(gè)“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”，對于一些纏訪、鬧訪行為，政府為了息事寧人，本來不該鼓勵(lì)的卻鼓勵(lì)了，結(jié)果形成“不鬧不給，小鬧小給，大鬧大給，胡鬧亂給”的怪現(xiàn)象，這也是政府亂作為的不良后果。
第五，把政府常規(guī)性的、制度性的工作，變成經(jīng)常性、個(gè)體性的工作，一事一議、一人一策，必然導(dǎo)致混淆視聽、擾亂人心。市場是天然的公平派、天然的競爭派、天然的創(chuàng)新派，假如把這三個(gè)天然機(jī)制給破壞了，把最靈敏的市場機(jī)制扭曲了，大家都盯著再分配領(lǐng)域，只顧著分利、分紅，到頭來只會形成惡性循環(huán)。
轉(zhuǎn)變職能任重道遠(yuǎn)
治理結(jié)構(gòu)亟待完善
記者：政府亂作為的表現(xiàn)形式多樣，危害很大，那么，您認(rèn)為導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)和長期存在的深層原因是什么？
許正中：改革開放30多年來，我們的政府經(jīng)歷了重要轉(zhuǎn)型。一是從過去的管治型政府向現(xiàn)在的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，要滿足社會共同需要。所謂社會共同需要，既是官員的需要，更是老百姓的需要；既是城市人的需要，也是農(nóng)村人的需要；既是城市老居民的需要，也是城市新居民的需要。二是從保姆式、全方位關(guān)懷的無限政府向裁判式、著力于公共領(lǐng)域治理的有限政府轉(zhuǎn)型。三是從官僚拍板決策的人治政府向公民參與治理的法治政府轉(zhuǎn)型?？梢哉f，一些地方政府存在亂作為，首先是政府轉(zhuǎn)型不徹底造成的。
其次，政府亂作為也與我國社會治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)、不合理有關(guān)。現(xiàn)在，我們的社會結(jié)構(gòu)呈“強(qiáng)政府、弱個(gè)人、幾乎無社會組織”的狀態(tài)。在先發(fā)市場經(jīng)濟(jì)國家，社會組織數(shù)量和企業(yè)的數(shù)量幾乎相當(dāng)。我國規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)有2100多萬個(gè)，但在有關(guān)部門登記的社會組織的數(shù)量僅52萬個(gè)。相比之下，我們的社會組織數(shù)量少了很多。有些社會組織是從原來的政府部門轉(zhuǎn)變過來的，他們習(xí)慣于當(dāng)“二政府”，服務(wù)意識淡漠。
另外，我國長期以來的宗法制度、血緣關(guān)系形成的熟人社會，嚴(yán)重束縛了中國人的創(chuàng)新能力和中國社會的創(chuàng)新活力。引用費(fèi)孝通先生的一句話說，我國長期處于靜態(tài)社會，地緣關(guān)系血緣化，導(dǎo)致我們辦任何事都要找熟人，形成“人熟好辦事、無熟人辦不成事”的狀態(tài)。以上三個(gè)因素，是導(dǎo)致政府亂作為的深層原因。
政府行為規(guī)范化
制度建設(shè)是關(guān)鍵
記者：您對政府亂作為的原因分析很透徹。那么，通過什么辦法才能夠有效地遏制政府亂作為？怎樣才能讓政府這只“看得見的手”更好作為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府行為的規(guī)范化？
許正中：制止政府亂作為，讓政府這只“看得見的手”更好作為，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是全面深化改革進(jìn)程中很難解決又必須解決好的一個(gè)大問題。
現(xiàn)代政府的第一要?jiǎng)?wù)就是要加強(qiáng)制度建設(shè)。用制度管人，用制度管事，用制度去約束人的行為。制度需要頂層設(shè)計(jì)，制度框架要清晰，制度結(jié)果要明確。
第二，政府運(yùn)行要公開。政府既然是納稅人的訴求共同體，你應(yīng)該干啥、你想干啥，都應(yīng)該讓納稅人知道，要做好信息披露。
第三，要維護(hù)公平公正。在制度運(yùn)行的過程中，要有公眾的參與，否則政府就會出力不討好。比如，北京西直門立交橋頻頻受到公眾質(zhì)疑和詬病，成了北京交通的“動脈血栓”。其實(shí)，北京市的道路在全世界都算是寬的了，但是為什么天天堵車？就是由幾個(gè)像西直門橋這樣的交通“血栓”造成的。橋的設(shè)計(jì)弊端大家能看得著，但是制度的“動脈血栓”是看不著的，慢慢地就把老百姓隔絕了、疏遠(yuǎn)了，人為地制造體制性矛盾和混亂局面。所以，透明政府、法治政府、規(guī)則政府、規(guī)劃政府、參與型政府，這幾個(gè)方面，從制度設(shè)計(jì)到公正運(yùn)行，都需要我們高度重視。
此外，政府運(yùn)行中的專業(yè)化制衡也非常重要。所謂專業(yè)化制衡，就是決策、執(zhí)行和監(jiān)督之間，既要有合理分工，又相互制衡，防止權(quán)力向一個(gè)人集中、向一個(gè)部門集中，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。無論是先發(fā)國家還是傳統(tǒng)國家，無論是法治的市場經(jīng)濟(jì)國家還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家，腐敗只是程度的問題。權(quán)力到哪兒，腐敗肯定到哪兒，腐敗是永遠(yuǎn)消滅不了的，但是它能夠被遏制。
人類歷史的進(jìn)步過程，就是讓政府這只“看得見的手”更好作為、讓政府“黑箱”透明起來的過程。我們要從制度方面入手，要讓腐敗帶來的“負(fù)收益”，足以警示各級公務(wù)員不能腐、不敢腐、不想腐。
