公權(quán)力異化新形式及其根源
形形色色的公權(quán)力異化現(xiàn)象
改革開放至今，中國社會(huì)進(jìn)入快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共權(quán)力異化表現(xiàn)出數(shù)量急劇增多、形式更加多樣和社會(huì)危害更大的特點(diǎn)，公權(quán)力“不公”主要有三類表現(xiàn)。
第一類是公權(quán)力私用。公權(quán)力的代理人具有雙重角色，他們既是公權(quán)力的行使者，同時(shí)也是普遍意義上的個(gè)人，所以在公權(quán)力運(yùn)行過程中可能出現(xiàn)掌權(quán)者優(yōu)先關(guān)注自己或與己有利害關(guān)系的社會(huì)成員的個(gè)人利益而非公共利益，進(jìn)而做出以權(quán)謀私、公權(quán)私用的行為。權(quán)力尋租是當(dāng)代中國公權(quán)力私用最突出的表現(xiàn)形式。市場經(jīng)濟(jì)體制建立以后，尋租從“體制內(nèi)”向市場領(lǐng)域擴(kuò)展，例如近年來涌現(xiàn)出大量身跨政商兩界的“紅頂商人”，領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)商、干部參股、官員當(dāng)幕后老板的現(xiàn)象層出不窮。在一些大型國有企業(yè)中，公司領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)親屬染指工程招標(biāo)、輸送利益已是公開的秘密。一些官員面對(duì)錢色誘惑，守不住底線，與商人勾肩搭背、不分彼此。此外，從近年來中國的腐敗情勢看，公權(quán)私用還呈現(xiàn)出“涉黑”特點(diǎn)，在一些基層單位，權(quán)力、金錢與黑社會(huì)“結(jié)親聯(lián)姻”，劉漢涉黑集團(tuán)即屬此類。
第二類是公權(quán)力遞延，通常表現(xiàn)為權(quán)力家族化、部門化或小集團(tuán)化，主要有三種情況。一是領(lǐng)導(dǎo)干部故意“照顧”家族成員或身邊親近人員，或助其“入仕為官”，或借其代理尋租，典型的如2006年“安徽第一權(quán)力家族”王昭耀腐敗案、“中石油腐敗窩案”等。在這些行政機(jī)關(guān)或大型國企內(nèi)部，建立了“以一把手為核心”的“獨(dú)立王國”和各種利益分配潛規(guī)則?；鶎訂挝灰灿蓄愃魄闆r。2011年，北大社會(huì)學(xué)系馮軍旗博士在其《中縣干部》的論文中呈現(xiàn)了基層官員權(quán)力的“家族化”現(xiàn)象：以一個(gè)家族產(chǎn)生5個(gè)以上副科級(jí)干部為“大家族”，5個(gè)以下、2個(gè)以上為“小家族”的標(biāo)準(zhǔn)，中縣竟存在21家政治“大家族”，140家政治“小家族”。二是領(lǐng)導(dǎo)的家族成員、身邊工作人員利用領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)影響謀利，河北“二書記”李真案便是典型。三是部分領(lǐng)導(dǎo)的下屬采用媚權(quán)的方式，處處迎合領(lǐng)導(dǎo)或與領(lǐng)導(dǎo)有親緣、利益關(guān)系的人士，以此獲得仕途上的升遷。公權(quán)力遞延是當(dāng)前中國社會(huì)中廣泛存在、危害極大的新的權(quán)力異化形式，公共權(quán)力的家族化、裙帶化、集團(tuán)化，從根本上偏離了社會(huì)主義國家公共權(quán)力由人民授權(quán)的法則，加劇了民眾對(duì)公共權(quán)力的不信任，破壞或邊緣化了正當(dāng)制度和正義程序，當(dāng)前民眾對(duì)“官二代”、“既得利益集團(tuán)阻礙改革”等現(xiàn)象的批評(píng)正反映出對(duì)權(quán)力遞延的不滿與怨憤。
第三類是公權(quán)力缺位或越位。 “缺位”指的是公權(quán)力在理應(yīng)涉及的領(lǐng)域或地方“不作為”或是“有責(zé)無權(quán)”，即該管的地方“不主動(dòng)管”或“無權(quán)可管”，從而導(dǎo)致制度建設(shè)滯后、國家治理能力低下?！霸轿弧眲t包括公權(quán)力部門職能交叉、關(guān)系不順或是政府權(quán)力過大、對(duì)市場和社會(huì)干預(yù)過多等，從而出現(xiàn)公權(quán)力不體現(xiàn)人民意志，甚至站到人民利益對(duì)立面的現(xiàn)象。正如1980年鄧小平在談到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革時(shí)說的，“我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事”。近年來此起彼伏的群體性事件，往往根源于公權(quán)力的缺位或越位引發(fā)民眾不滿。
綜合來看，公權(quán)力異化的主要路徑有兩條：一是公權(quán)力的執(zhí)行主體為了謀求私人利益而損害公共利益，即恩格斯所說的“為了追求自己的特殊利益，從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人”；二是由于制度設(shè)計(jì)不合理、發(fā)展水平較低或缺乏先進(jìn)的現(xiàn)代政治理念，公共權(quán)力本身偏離了公共利益，最為突出的表現(xiàn)形式是公權(quán)力“缺位”、“越位”或“錯(cuò)位”等。從公共權(quán)力具體的異化形式來看，改革開放以后最為突出的新問題是公權(quán)力的遞延。部門利益固化，既得利益集團(tuán)、權(quán)力家族成為深化改革、促使公權(quán)力回歸本位的最大障礙。
公權(quán)不“公”，原因何在
在中國，公權(quán)力異化的形成與演化既與公共權(quán)力本身的某些特性、運(yùn)行方式緊密相關(guān)，同時(shí)又有其深刻的社會(huì)歷史根源。
其一，權(quán)力中介形成和存在的必然性，造就了權(quán)力與人民脫節(jié)而出現(xiàn)異化的可能性。公權(quán)力最根本的屬性是其公共性和人民性，中國社會(huì)主義制度構(gòu)建的核心理念正是保證權(quán)力歸屬于人民、人民當(dāng)家作主。但從現(xiàn)實(shí)的社會(huì)政治生活來看，每一個(gè)社會(huì)成員不可能隨時(shí)隨地去具體掌握并行使權(quán)力，而只能通過授權(quán)個(gè)別代表人物居于某種職位上去行使權(quán)力。因此，在人民與權(quán)力之間必然形成一個(gè)中介，在中國的日常話語中，這個(gè)中介便是政治領(lǐng)域內(nèi)的“各級(jí)官員”、國有企事業(yè)單位的“主管領(lǐng)導(dǎo)層”和其他社會(huì)公共組織的“負(fù)責(zé)人群體”。一旦這些中介人物喪失代表性，人民與權(quán)力就會(huì)發(fā)生分離，公權(quán)力的人民性和公共性發(fā)生質(zhì)變，公權(quán)力往往轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺藱?quán)力和個(gè)人特權(quán)，權(quán)力中介隨之由人民的公仆變?yōu)槿嗣竦闹魅恕?/p>
其二，對(duì)公權(quán)力的制約和監(jiān)督不力，是權(quán)力異化的關(guān)鍵原因。孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，而且他們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。因此，為公權(quán)力的執(zhí)行主體設(shè)定清晰的權(quán)力界限和活動(dòng)范圍十分關(guān)鍵。目前中國對(duì)權(quán)力主體行使權(quán)力的監(jiān)督體系還比較脆弱，一方面是監(jiān)督制度不夠健全，對(duì)權(quán)力的內(nèi)在有效制衡缺乏具體規(guī)定，重“自律”，輕“外控”，有些制度流于形式難以執(zhí)行，最終淪為“花瓶”；另一方面則是在根深蒂固的“官本位”思維下，公權(quán)力行使主體權(quán)力觀錯(cuò)位，習(xí)慣于家長式作風(fēng)，不愿接受外部監(jiān)督。由此，公權(quán)力在運(yùn)行過程中易于被用來謀私，產(chǎn)生各種“不公”現(xiàn)象。
其三，中國公權(quán)力異化現(xiàn)象增多與思想觀念落后不無關(guān)系。公權(quán)力“絕對(duì)為公”是一種理想狀態(tài)，公權(quán)力異化則是世界各國的一種常態(tài)。形形色色的權(quán)力異化倒逼出各種各樣的權(quán)力制衡理念和制度設(shè)計(jì)，相對(duì)來說，西方發(fā)達(dá)國家的權(quán)力制衡機(jī)制更為發(fā)達(dá)。然而，中國長期以來受意識(shí)形態(tài)的影響，把具有工具性意義的權(quán)力制衡與資本主義捆綁在一起，拒絕承認(rèn)西方數(shù)百年制度文明發(fā)展中所形成的一些權(quán)力制衡機(jī)制的普遍性價(jià)值，特別是排斥和抵觸外部監(jiān)督和制約，只能把權(quán)力制衡寄托在革命時(shí)期形成的以“道德自律”為基礎(chǔ)的自我約束機(jī)制上，導(dǎo)致中國權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的革新趕不上經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型。加之中國體制深受蘇聯(lián)模式影響，雖經(jīng)過三十余年改革，但在某些方面亦未能盡除其集權(quán)特色，公權(quán)力越位或錯(cuò)位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，政治理念和思想觀念上的落后、排外和保守，進(jìn)一步導(dǎo)致了在權(quán)力制衡機(jī)制上進(jìn)行制度立新的遲滯。
中國公權(quán)力的權(quán)力限度、范圍仍未完全厘清
“以權(quán)利制約權(quán)力”。公權(quán)力最大的制約力量來自人民，馬克思主義性質(zhì)的政黨和國家政權(quán)理應(yīng)最重視公共權(quán)力的人民性屬性。馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)最為看重和肯定的是它的一系列民主實(shí)驗(yàn)，即普遍選舉制度、公職人員問責(zé)制或隨時(shí)罷免制度，以及社會(huì)自治制度，因?yàn)檫@些措施掃除了“國家事務(wù)的神秘性和特殊性這一整套騙局”，使所有的公職不再歸一個(gè)“特殊階層所私有”，以社會(huì)勤務(wù)員代替了“騎在人民頭上作威作福的老爺們”。概言之，巴黎公社實(shí)現(xiàn)了廣大人民的政治參與，以及對(duì)國家公權(quán)力和公職人員的有效監(jiān)督，從而提供了一條可以防止國家公權(quán)力及其主體從社會(huì)公仆異化為社會(huì)主人的可行路徑。進(jìn)而言之，馬克思提出了“社會(huì)把國家政權(quán)重新收回”和“人民群眾把國家政權(quán)重新收回”的根本解決思路，即國家公權(quán)力回歸社會(huì)和人民。馬克思認(rèn)為這是公權(quán)力的必然歸宿，也是根本鏟除公權(quán)力異化的必然要求。
“以權(quán)力制約權(quán)力”。將“絕對(duì)權(quán)力”拆解分立，也是制約公權(quán)力的重要路徑。就中國實(shí)際而言，權(quán)力分立首先要確定公權(quán)力的職能范圍，把一些權(quán)力下放給市場、社會(huì)和公民，特別是要大力提升社會(huì)自主性。經(jīng)過三十余年的改革，當(dāng)前中國公權(quán)力的權(quán)力限度、范圍仍未完全厘清，十八屆三中全會(huì)確立了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，中國政府正在向“把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好”的目標(biāo)進(jìn)行改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)將有助于減少公權(quán)力異化現(xiàn)象的發(fā)生。其次，在公權(quán)力“自律”的基礎(chǔ)上賦予其他主體對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督權(quán)。鄧小平十分強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要受監(jiān)督，要使公權(quán)力“一怕黨，二怕群眾，三怕民主黨派”。他還指出，最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查。
“以法治制約權(quán)力”。法治對(duì)公權(quán)力的約束最為剛性，它以法律法規(guī)的形式給公權(quán)力設(shè)置了“高壓線”，為國家公職人員套上了權(quán)力“緊箍咒”，是規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行，約束公職人員用權(quán)行為的有效機(jī)制之一。法治不同于法制，法治強(qiáng)調(diào)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，公權(quán)力與法人、自然人一樣，都要置身于法律的框架之下，法律不僅僅用于治理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，同時(shí)也是規(guī)范、指導(dǎo)和約束公權(quán)力主體的工具。這既包括通過法律文本對(duì)公權(quán)力的權(quán)與責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，也包括以法律手段實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任考核和責(zé)任追究，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)“法治中國”建設(shè)，維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等，這些改革舉措的根本目的都是要維護(hù)人民權(quán)益，保證公權(quán)力的人民性屬性，用“法”防范和矯正公權(quán)力異化。
對(duì)于中國來說，建立具有自身特色的社會(huì)主義憲政體制，進(jìn)一步限制日益膨脹的公權(quán)力，首先需要克服來自思想觀念的束縛和利益固化的阻礙。改革發(fā)展到今天，排斥制度創(chuàng)新的理論觀念與在改革過程中仰仗公共權(quán)力或資源而獲得既得利益的部門和群體，業(yè)已結(jié)成互為奧援的“利益共同體”。正如習(xí)近平總書記指出的，“在深化改革問題上，一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內(nèi)”。改革之路既阻且長，要求執(zhí)政黨進(jìn)一步解放思想，有自我革新、“自己拿起手術(shù)刀”的勇氣和胸懷。鄧小平在1986年提出，政治改革同經(jīng)濟(jì)改革是互動(dòng)的關(guān)系，“只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通”，改革的成敗是由政治層面、而非經(jīng)濟(jì)層面來決定的，“我們所有的改革最終能否取得成功，決定于政治體制的改革”?？梢哉J(rèn)為，中國接下來的改革將更加走向“政治化”，能否以新一輪反腐作為推動(dòng)政治改革、建設(shè)“民主中國”和“法治中國”的突破口，值得關(guān)切。而最重要的是，要讓民眾看到希望。(人民論壇 孫代堯 北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo))
