編者按 冷驚蟄，暖春分。被稱為開啟新一輪農(nóng)村改革“閘門”的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作目前在各地次第展開，多個省份相繼推出土地確權(quán)時間表。
改革“冷暖”，基層最知。土地確權(quán)在保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益方面起著關(guān)鍵性作用，對促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收與農(nóng)村和諧舉足輕重。然而，一些地方在工作中遇到的困難超過預期。如何設計農(nóng)村土地確權(quán)的最佳方案，防范可能出現(xiàn)的偏差？半月談記者在基層進行了深入調(diào)查。
變化的基層實踐，不變的土地確權(quán)
“現(xiàn)在很多農(nóng)民手中都有兩個承包經(jīng)營權(quán)證，1998年的綠皮證和2007年的紅皮證。現(xiàn)在這兩個證上的面積、位置已經(jīng)對不上了，而農(nóng)民的實際經(jīng)營狀況又與這兩個證都對不上?！苯魇?a href="http://gzmeiin.com.cn/" target="_blank">銅鼓縣三都鎮(zhèn)三都村黨總支書記王春山對半月談記者說，1998年二輪承包后，2004年國務院又下發(fā)通知，要求各地重新下發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證和確權(quán)登記表。
談起土地確權(quán)之難，銅鼓縣農(nóng)業(yè)局局長金霄頗感無奈：“由于生老病死、婚姻嫁娶等原因，農(nóng)村家庭人口有所變化，村里又根據(jù)這一變化對土地進行了動態(tài)調(diào)整，按照國家政策這是不允許的，但實際不少地方都是這么操作的?！?/p>
2013年，我國提出“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至(土地方位)不清等問題”。農(nóng)村土地確權(quán)工作成為各地近年內(nèi)必須完成的工作。然而，不少地方仍難以形成統(tǒng)一、完善的工作推進計劃。
多地基層干部告訴記者，按照我國有關(guān)政策，農(nóng)村承包土地在承包期內(nèi)不允許調(diào)整，但實際上很多地方都約定以村小組為單位三五年調(diào)整一次，這就導致土地實際承包經(jīng)營狀況發(fā)生了較大變動，與1998年二輪承包確權(quán)和發(fā)證的情況不相吻合。
王春山說，1998年后，三都村11個村民小組中有10個調(diào)整過土地；2007年重新下發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證后，有7個小組仍對土地做了調(diào)整，“現(xiàn)在增加了土地的農(nóng)民肯定不愿按以前的面積確權(quán)。”
金霄表示，根據(jù)調(diào)查，1998年后，當?shù)赝恋爻邪?jīng)營狀況沒有發(fā)生改變的大約只有30%，“現(xiàn)在國家進行新一輪確權(quán)登記，是以二輪承包時的狀況為準還是以當前的實際情況為準，分歧很大”。
“很多省份或多或少存在類似問題，這與歷史上的相關(guān)工作不夠細致、徹底有關(guān)系，同時也表明確權(quán)工作的迫切性與復雜性?！苯K省一位農(nóng)經(jīng)干部說。
如何設定最優(yōu)路線圖？
“多出來的面積”怎么辦？
由于自然變遷、土地征用、自行開墾耕地、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶等，農(nóng)村土地狀況變化比較普遍，各戶人口數(shù)變動更大。是按現(xiàn)有人口及土地占有狀況確認土地權(quán)利，還是打破土地占有現(xiàn)狀，重新分配土地再確認權(quán)利？
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任于建嶸等專家認為，通過歸納學界的普遍觀點和調(diào)查農(nóng)民的意愿，不難得出的共識是，按現(xiàn)有人口以及土地占有狀況確認土地權(quán)利，即維護現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，賦予農(nóng)民原有農(nóng)業(yè)承包土地永久使用權(quán)。農(nóng)戶享有原始承包土地的占有、使用、收益、處分(包括轉(zhuǎn)讓、贈與、抵押、繼承)等各類物權(quán)權(quán)利，但不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。
實踐中，部分基層干部反映，當法律規(guī)定與村規(guī)民約相碰撞，有可能會帶來新的糾紛隱患。新一輪農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記后，短期內(nèi)農(nóng)村承包土地將很難調(diào)整，其與農(nóng)村人口變動之間的矛盾將日益凸顯。
銅鼓縣大塅鎮(zhèn)鎮(zhèn)長王閏春說：“這一次承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記要求寫明四至，這樣以后就沒有辦法再做調(diào)整了。一戶人家如果人口增加了，那人均耕地自然就會減少，反之如果人口減少了，人均耕地就會增加，這樣明顯就不公平了?！?/p>
“多出來的面積”怎么辦？新一輪確權(quán)登記后，農(nóng)村承包土地面積可能會超過現(xiàn)有統(tǒng)計面積，國家糧食直補和農(nóng)資綜合補貼該不該相應增加？
“當前的農(nóng)業(yè)補貼是根據(jù)1998年二輪承包時的面積來定的，當時由于要交農(nóng)業(yè)稅，各地在測量時放得都比較松，而現(xiàn)在國家新一輪確權(quán)登記要求通過專業(yè)隊伍來測量，其結(jié)果和原來的統(tǒng)計肯定會有出入，現(xiàn)在2畝的田有可能會測出3畝甚至4畝，而多出來的面積就需要增加農(nóng)業(yè)補貼?！便~鼓縣三都鎮(zhèn)紀委書記張國慶說。
記者了解到，從國內(nèi)首批農(nóng)村土地確權(quán)的試點情況看，對于這一問題地方處理可謂“五花八門”。如遼寧省丹東市東港區(qū)實測后每戶多出0.5到0.7畝地，經(jīng)村民同意，多出來的地分給目前緊迫需要地的人家；黑龍江方正縣則是采用在經(jīng)營權(quán)證上登記二輪面積，多出來的面積由原農(nóng)戶代耕，擴邊、拱地頭、開荒等新增地交村里決定；山西省新絳縣多出來的都算作機動地……
此外，如何防范可能出現(xiàn)的偏差也值得關(guān)注。不少基層干部擔心，新一輪確權(quán)登記后將會異化農(nóng)民對土地的物權(quán)意識，土地的抵押、流轉(zhuǎn)有可能成為變相的買賣。三都鎮(zhèn)黨委書記劉莉表示，現(xiàn)在農(nóng)民都知道土地所有權(quán)是集體的，他們只有承包經(jīng)營權(quán)，但通過這一輪確權(quán)發(fā)證，很多農(nóng)民會誤認為以后土地是其個人資產(chǎn)，可以任意抵押、流轉(zhuǎn)?！坝械霓r(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)幾十年，租金一次性付清，這實際上就成了變相的買賣?！?/p>
穩(wěn)步調(diào)、防隱患
當前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是農(nóng)村土地制度改革的基礎工作，關(guān)系到今后農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，其工作量大且涉及的矛盾糾紛多，但目前一些地區(qū)尤其是試點地區(qū)時間要求很緊，有的甚至要求在年底前完成工作，壓力大而且容易遺留隱患。
一些基層干部認為，土地確權(quán)工作還需要有經(jīng)費保障和針對性專業(yè)培訓。記者在部分地區(qū)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，當前，不少基層干部對新一輪確權(quán)登記工作認識不足，但又迫于確權(quán)登記時間表的壓力，只能盲目推進確權(quán)。
金霄等人建議，培訓內(nèi)容除了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的相關(guān)法律、法規(guī)、政策外，還需包括具體工作中的登記規(guī)則、檔案管理、地籍測量技術(shù)及業(yè)務操作規(guī)程等。此外，應在符合條件的地方，在尊重農(nóng)民意愿、保護農(nóng)民利益的前提下，探索“確權(quán)確股不確地”等多種形式的確權(quán)登記方式。(記者 陳建華 郭強 陳剛)
基層探索“確權(quán)確股不確地”
今年中央“一號文件”提出，切實加強組織領(lǐng)導，抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。
半月談記者了解到，當前不少地方已在探索“確權(quán)確股不確地”。然而，哪些地方可以“確權(quán)確股不確地”？“確權(quán)確股不確地”需要具備哪些條件？如何有力有序推進這一工作？
“確權(quán)確股不確地”初露頭角
“1998年土地續(xù)包確權(quán)發(fā)證時，實際上就已經(jīng)難以明確四至了。我們2009年又出臺了加快土地流轉(zhuǎn)的政策意見，當時狀況是種田人數(shù)少、大部分人在企業(yè)上班和自己創(chuàng)業(yè)，種田主要是60歲以上的老人，甚至出現(xiàn)過農(nóng)民種不動、不愿種而拋荒的情況?！苯K昆山市委農(nóng)工辦主任戴月英說，對于當?shù)貋碚f，保障農(nóng)民權(quán)益，只能采用“確權(quán)確股不確地”的方式。
作為農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的試點單位，昆山市先后在淀山湖鎮(zhèn)、千燈鎮(zhèn)開展試點，完善農(nóng)村土地承包檔案資料，組建農(nóng)地股份合作社，建立土地承包歸戶清冊，發(fā)放股權(quán)證。
“土地入股以后，老百姓收入有保障，收益比自己種地要多得多，同時減輕了無勞動力農(nóng)戶的后顧之憂，滿足了部分農(nóng)民搞二產(chǎn)、三產(chǎn)的愿望。”江蘇昆山市淀山湖鎮(zhèn)紅星村的村會計顧明根說，個別農(nóng)戶原來自己種植花木產(chǎn)值較高不愿入股的，一般還由他們自己種。
記者了解到，在江蘇省，首先明確了擴大確權(quán)登記試點、確權(quán)盡可能確地、確股確權(quán)的按程序報批等方向，同時在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的試點地區(qū)就“確權(quán)確股不確地”進行了嘗試。目前，以“確權(quán)確股不確地”的方式推進農(nóng)地確權(quán)工作，在江蘇、上海、廣東、山東等東部省份多有探索。
“確權(quán)確股不確地”適用范圍待界定
“最大的一個問題，是‘確權(quán)確股不確地’的適用范圍，比如蘇南一些地方這么做了，蘇中蘇北可不可以做，中西部地區(qū)可不可以做？”江蘇省一位農(nóng)經(jīng)干部認為，“確權(quán)確股不確地”適應了一些地方的實際，但應把握適用范圍，不能變成一些可以確地的地方不確地的理由。
采訪中，部分業(yè)內(nèi)專家和基層干部認為，從當前國家要求和基層情況來看，“確權(quán)確股不確地”只能在少數(shù)地方進行，并需符合四個方面的條件：人均耕地面積較少；地貌發(fā)生改變，原有的地塊四至不清；土地整體流轉(zhuǎn)并都成立土地股份合作社；社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高，土地的社會保障功能較弱。
他們認為，以下三種情形可以通過“確權(quán)確股不確地”的方式進行確權(quán)登記頒證工作：一是政府長期占用的綠化用地。這部分土地已經(jīng)被政府長期統(tǒng)一使用，無法再退還給農(nóng)戶，可以通過“確權(quán)確股不確地”的方式落實農(nóng)民的股權(quán)。二是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，當?shù)卣雠_補助政策，鼓勵農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給集體，由集體整理后統(tǒng)一對外發(fā)包，原有的地塊四至都已發(fā)生變化，只有通過“確股不確地”的方式確權(quán)，并繼續(xù)給農(nóng)戶相應補貼。三是個別地方的少數(shù)村，以村為單位組建農(nóng)地股份合作社，通過“確權(quán)確股不確地”明確農(nóng)戶的股份。
尊重農(nóng)民意愿，確保程序公正
談起土地確權(quán)的幾種方式，昆山張浦鎮(zhèn)花園村一位周姓農(nóng)民表示：“老百姓關(guān)心的是能不能拿到錢，權(quán)益得不得到保障，并不太在意是哪種形式?！?/p>
“我們在確股的過程當中都是由農(nóng)戶簽字的，應該說都是比較滿意的?！崩ド绞星翩?zhèn)前進村農(nóng)地股份專業(yè)合作社社長徐建國說，只有尊重農(nóng)民意愿，精心組織實施，才能讓確權(quán)確股工作實現(xiàn)保障農(nóng)民權(quán)益、激發(fā)基層活力的作用。
首先，開展調(diào)查摸底、科學制訂方案。戴月英介紹，當?shù)貙ⅰ按_權(quán)確股不確地”作為首選，采取發(fā)放宣傳資料、召開座談會等多種形式宣傳發(fā)動，讓廣大農(nóng)戶明白好處和意義，增強群眾參與的積極性和主動性。
為摸清土地承包管理的現(xiàn)狀，當?shù)剡€專門設計了《農(nóng)村土地承包歸戶變動情況表》，內(nèi)容涵蓋1998年農(nóng)戶土地承包人口、承包面積、流轉(zhuǎn)面積；承包土地變動的原因和面積；將未確權(quán)土地確權(quán)到戶后核增的土地面積；以2008年為基點，農(nóng)戶承包人口、承包面積和入股面積等。
其次，把好簽字確認、程序公正關(guān)。據(jù)介紹，當?shù)孛繎艮r(nóng)戶自愿在《農(nóng)村土地承包歸戶變動情況表》、入股協(xié)議和股權(quán)登記表上簽字確認；以土地承包經(jīng)營權(quán)置換土地股份合作社股權(quán)，必須充分尊重群眾意愿，每個重大事項全部堅持民主協(xié)商，由集體經(jīng)濟組織成員討論決定，對農(nóng)戶的土地承包和股權(quán)確認情況，均在村務公開欄張榜公示；建立土地承包管理信息系統(tǒng)，將土地承包經(jīng)營權(quán)登記成果及時進行數(shù)據(jù)錄入。
第三，明確權(quán)益分配、單獨記賬核算。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)確股以后，在農(nóng)地股份合作社的章程中明確規(guī)定：農(nóng)地股份合作社的盈余返還，按當年土地發(fā)包經(jīng)營收入加財政補助收入扣除成本費用后，進行二次按股分配返還。土地股份合作社實行單獨記賬核算，明確村集體不得平調(diào)、挪用土地股份合作社的資金、資產(chǎn)。
昆山市委農(nóng)工辦負責人認為，通過確權(quán)確股，探索土地承包經(jīng)營權(quán)新的實現(xiàn)形式，使土地承包經(jīng)營權(quán)由空間形態(tài)向價值形態(tài)轉(zhuǎn)化，但開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記，有三個“必須”值得注意：必須保持現(xiàn)在土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，必須依法落實農(nóng)民土地承包權(quán)益，必須與化解土地承包糾紛相結(jié)合。
如何更好地尊重農(nóng)民意愿，當前“確權(quán)確股不確地”在具體實施過程中也面臨一些亟待細化的問題。多地基層干部反映，在全國范圍內(nèi)缺乏較為統(tǒng)一的實現(xiàn)形式和操作規(guī)范；需要“打好補丁”，如針對剩余尚未成立土地股份合作社、未實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，需要在尊重農(nóng)民意愿的基礎上，繼續(xù)鼓勵其成立或加入土地股份合作社；對于堅持自己耕種的個別農(nóng)戶，可以考慮采取先入股再“優(yōu)先獲得經(jīng)營權(quán)”的方式；對于可以確地的農(nóng)戶，可以先確地、以后條件具備了再確股，因此需要相應的配套政策。(記者 陳剛)
